No existe una definición legal de lo que se conoce por amnistía en materia tributaria. Según la literatura especializada, las experiencias comparadas y las locales en nuestro sistema jurídico, las amnistías comprenden un programa o paquete de medidas tributarias que podrían bien calificar dentro de un concepto de beneficio tributario. Ellas conllevan, normalmente, una condonación total o parcial de componentes de ciertas deudas tributarias (p.e. tributo, multa, intereses moratorios, compensatorios, IPC), su fraccionamiento o su aplazamiento, o ambos, y rebajas en los factores de actualización de la deuda.[1] Las amnistías tributarias pueden, a su vez, ir acompañadas del perdón de sanciones administrativas no pecuniarias y hasta, a veces, de tipo criminal.

De las amnistías tributarias se predica que logran recaudar millones que, de otra forma, le habría sido imposible colectar a los Estados. Dentro de las bondades que también se le atribuyen, se encuentra que mediante ellas se puede incrementar la inscripción y regularización de la situación de un sinnúmero de deudores tributarios que no tienen existencia legal en los registros de las administraciones tributarias, esto es que están en la sombra o en la informalidad.

Contrario a lo que puede pensarse, las amnistías tributarias ni son nuevas, ni poco frecuentes.[2] Las amnistías tributarias se sabe que fueron ya conocidas en Egipto, 200 años a.c. El Imperio Romano, por su parte, habría otorgado hasta 6 amnistías durante el siglo quinto. Muchos Estados han adoptado la práctica de otorgar amnistías tributarias desde los años 70s. Es recordada, por ejemplo, la amnistía tributaria concedida en la India en 1997 que recaudó $US2.5 billones de dólares adicionales para el presupuesto público.[3] En Estados Unidos, sin ir muy lejos, por ejemplo, de 1980 a 2004, un total de 78 amnistías tributarias fueron implementadas por los Estados. Desde 1980, casi todo Estado de los Estados Unidos había ofrecido programas de amnistías tributarias y algunos habían ofrecido más de una, frecuentemente referidas a los mismos tributos.[4]

La frecuencia y la larga data de las amnistías tributarias no hace, sin embargo, que su admisión sea pacífica y libre de cuestionamientos. Se suele mencionar que las amnistías fiscales para ser buenas deben venir acompañadas o sucedidas por una dosis de mejor y mayor control por parte de las administraciones tributarias, pues, de otro modo, las mejoras en la conducta cumplidora pueden quedar seriamente comprometidas y la amnistía perder parte de sus atribuidas bondades.[5]

Cuando se piensan en las razones para conceder un programa de amnistía tributaria se suelen esgrimir dos razones fundamentales. La primera, colectar recursos en el corto plazo (“the yield motive”) e incrementar el cumplimiento tributario (e.g. incentivando a los deudores tributarios a declarar y pagar tributos previamente no declarados, o registrarse para luego pagar, de modo que se incremente la recaudación y la igualdad horizontal en el mediano término).[6]

De otro lado, la segunda razón se sustenta en considerar que las amnistías constituyen fórmulas políticamente muy populares para generar rápidos incrementos de ingresos del gobierno, que podrían haber quedado disminuidos por acontecimientos de diversa índole (evasión fiscal, características de los sistemas impositivos, déficits presupuestales). A esta razón se le conoce como el “fiscal stress motive”.

En paralelo, se suelen identificar factores políticos que influyen en la decisión gubernamental de conceder una amnistía fiscal.[7] A este respecto, algún estudio ha postulado que las amnistías fiscales pueden, en el corto plazo, constituir una alternativa a la opción gubernamental por elevar los tributos –al colectar deuda devengada, se alivia en el corto plazo el requerimiento de recursos, difiriendo o distrayendo la atención sobre la necesidad de crear fuentes permanentes de financiamiento, mediante el aumento de alícuotas o la creación de nuevos tributos- y que los gobernantes suelen estar tentados a disponer amnistías fiscales en los años en que se aproximan elecciones, pues, las amnistías son fuentes de recursos para producir obras, que sustenten las campañas por una reelección.[8]
A veces, las amnistías fiscales se han producido en situaciones en las que ha operado o está por hacerlo un cambio importante de régimen impositivo (como ocurrió en España en 1977), de forma tal que la amnistía ayuda a determinar una mejor adaptación de los contribuyentes a los nuevos sistemas impositivos.

En otros casos, su uso se ha establecido para situaciones en que se ha hecho necesario el endurecimiento de las condiciones punitivas de un Estado y el aumento de probabilidades de inspección.[9] Otras tantas veces, o de modo complementario, las amnistías fiscales han tenido que ver con el objetivo de reducción del trabajo de la Administración Tributaria.

Varios estudios se han hecho tratando de encontrar las condiciones idóneas para maximizar las bondades de las amnistías fiscales y otros tantos para tratar de medir sus impactos, nocivos o beneficiosos.[10] La preocupación principal en torno a la cual giran los estudios aludidos es que las amnistías fiscales podrían tener un efecto de signo contrario al de las ventajas que se les reconocen y justifican su existencia y utilización. En efecto, no es difícil prever cómo la amnistía fiscal puede desmotivar a aquellos contribuyentes cumplidores regulares, al generarles la expectativa de que ellos mismos puedan ser beneficiarios futuros de una amnistía.[11] En otras palabras, las amnistías fiscales, cuando no su repetición y persistencia, pueden enervar las conductas de los deudores tributarios cumplidores que ven mejor tratados, legal y administrativamente, a los omisos y evasores del sistema tributario, resquebrajando la equidad horizontal –que, por lo demás se encuentra, normalmente, resguardada en cláusulas constitucionales reguladoras del poder tributario de los Estados-.[12]
Desde otra perspectiva, pero con igual signo negativo, mediante una amnistía fiscal la Administración Tributaria demuestra su incapacidad para identificar, detectar y perseguir las capacidades contributivas sujetas a los tributos, tanto como, la ineficacia de sus funciones administrativas, fiscalizadoras y controladoras.

Dentro de la aludida literatura, uno de los principales obstáculos asociados al análisis de la figura de las amnistías tributarias, parece haber sido la posibilidad de identificar y aislar aquellos recursos obtenidos debido a la medida de amnistía fiscal en sí, de aquellos derivados del reforzamiento de los controles, de la inspección e, incluso, en algunos casos los ingresos derivados de la incorporación en la amnistía de individuos que ya estaban bajo investigación por irregularidades tributarias con anterioridad a la medida.[13] Ello, por supuesto, atenta contra la posibilidad de medir con precisión el impacto cuantitativo de las amnistías tributarias, lo cual no ha impedido, sin embargo, que la doctrina muestra cierta tendencia a un juicio negativo sobre su implementación o, por lo menos, a poner en tela de juicio sus pretendidas bondades o la obtención de resultados netos positivos producto de ellas.[14] [15]

En el escenario local, las amnistías con alcance nacional han sido dura y merecidamente criticadas.[16] En estos últimos años, un sinnúmero de proyectos de ley se han presentado ante el Congreso, proponiendo la concesión de amnistías y fraccionamientos de deudas tributarias, sin sustentar su necesidad real ni los sesgos evidenciados en cada una de estas proyectadas regulaciones.[17] Un argumento adicional en contra de la implementación de nuevas amnistías tributarias nacionales en el Perú, se basa en su equiparación a un gasto presupuestal y extenderles, por ende, la prohibición constitucional que aplica al Congreso para tener iniciativa de gasto público.

Algunos autores locales, han justificado la necesidad de nuevas amnistías tributarias nacionales en una serie de vagas razones –fuera de cualquiera de las manejadas en la literatura internacional-, como que muchas de las deudas tributarias tienen su origen en algún nivel de oscuridad en las normas; en los vacíos e inseguridades que produce en el cumplimiento el ocio reglamentario en materia tributaria; en la reticencia del órgano de administración tributaria nacional a aplicar la jurisprudencia del Tribunal Fiscal que no sea de observancia obligatoria; y, en la pretendida nocividad que los intereses moratorios que abultan “confiscatoriamente” (sic) la deuda tributaria, entre otras razones. Muchos de los enunciados de esta lista son problemas reales que se padecen dentro del sistema tributario nacional, pero nada prueba plenamente que se trate de razones suficientes para fundar la decisión técnica y justificar la necesidad de una nueva amnistía fiscal en el país.

Sobre las amnistías tributarias en gobiernos locales se necesitaría realizar desarrollos y comentarios adicionales.

[1] “A tax amnesty can be defined as a program that provides for a reduction in real terms of taxpayer´s declared or undeclared tax liabilities as established by law.” Le Borgne, Eric. Economic and Political Determinants of Tax Amnesties in the U.S. States 2006 International Monetary Fund. Fiscal Affairs Department. IMF Working Paper. P. 3.
[2] En Perú, algunos ejemplos a nivel nacional, sin intentar ser exhaustivos, son el Régimen Especial de Fraccionamiento Tributario de Ley No. 27344, el Programa Especial de Regularización Tributaria (Ley No. 26413); La Reactivación a través del Sinceramiento de la Deuda Tributaria de la Ley N° 27681; el Programa Extraordinario de Regularización Tributaria (PERTA-AGRARIO) del Decreto Legislativo No. 877; entre otros, así como el sinnúmero de amnistías tributarias de gobiernos locales; y, recientemente, como hasta diez proyectos de ley presentados antes el Congreso de la República, entre ellos, los Proyectos de Ley No. 03822/2009-CR (Saneamiento Tributario), 03800/2009-CR (Régimen de Reactivación y Fraccionamiento de las Deudas Tributarias), 03626/2009-CR, 03555/2009-CR (Régimen Especial de Fraccionamiento Tributario para las deudas tributarias recaudadas por la SUNAT), 02107/2007-CR (respecto de transacciones financieras y pago del ITF), 14469-2005-CR (referido al Sistema Especial de Fraccionamiento del SPOT).
[3] Datos tomados de Torger, B., and Schaltergger, C.A. 2005, “Tax Amnesties in Switzerland and Around the World,” Tax Notes International, June 27, pp. 1193–1203.
[4] “Forty-two states have offered tax amnesty programs. Those with multiple programs include Louisiana (four), Arizona (three), Connecticut (three), Florida (three), Massachusetts (three), Missouri (three), New Jersey (three), and New York (three). From 1980 to 2004, a total of 78 amnesty programs have been introduced by U.S. states”. Eric Le Borgne. Economic and Political Determinants of Tax Amnesties in the U.S. States 2006 International Monetary Fund. Fiscal Affairs Department. IMF Working Paper. P. 3.
[5] Leonard, Herman B. and Zeckhouser, Richard J. Amnesty, Enforcement, and Tax Policy. Tax Policy and the Economy, Vol. 1, (1987), pp. 55-85. The University of Chicago Press. 1987.
[6] Eric Le Borgne. Ob cit. pag. 3.
[7] “This paper revisits earlier studies on the determinants of tax amnesties. The novel findings are (i) amnesties are more likely to be declared during fiscal stress periods, and (ii) political factors significantly affect the introduction and timing of amnesties. In particular, the paper empirically disentangles opposite theoretical effects to show that governors perceive amnesties as another revenue source (rather than a tax increase)”. Eric Le Borgne. Ob. Cit. Abstract.
[8] La literatura de política económica empírica encuentra evidencia de que los gobernantes que van a una reelección diseñan un ciclo político-presupuestal, i.e. existe la tendencia a incrementar el gasto y cortar los tributos antes de las elecciones, y revertir este comportamiento después de las elecciones (Besley and Case, 2003).
[9] Leonard, Herman B. and Zeckhouser, Richard J. Ob. cit, p 56-57.
[10] Ver, entre los más conocidos o citados, p.e.:
§ Stella, P. An Economic Analysis of Tax Amnesties. “Journal of Public Economics” Vo. 46. pp. 383-400. 1991
§ Torger, B., and Schaltergger, C.A. 2005, “Tax Amnesties in Switzerland and Around the World,” Tax Notes International, June 27, pp. 1193–1203.
§ Franzoni, L.A., 1995, On the Economics of Tax Amnesties, D.Phil. Thesis, Nuffield College, Oxford. [Chapter 2 is a detailed review of experiences of different countries.]
§ Leonard, Herman B. and Zeckhouser, Richard J. Amnesty, Enforcement, and Tax Policy. Tax Policy and the Economy, Vol. 1, (1987), pp. 55-85. The University of Chicago Press. 1987.
§ Rechberger, Silvia; Hartner, Martina; Kirchler, Erich; and Hämmerle, Franziska. Tax Amnesties, Justice Perceptions, and Filing Behavior: A Simulation Study. Institute of Economic Psychology, Educational Psychology and Evaluation, University of Vienna.
[11] “There are seen to be both pros and cons associated with the granting of tax amnesty. One suggested pro is that it shows the relevant government is getting serious about tax evasion. However, they can upset those taxpayers that are doing the right thing and paying their taxes.” Torger, B., and Schaltergger, C.A. 2005, “Tax Amnesties in Switzerland and Around the World,” Tax Notes International, June 27, pp. 1193–1203.
[12] “A simulation study demonstrates the influence of perceived justice of a tax amnesty on subsequent tax compliance. In addition, it investigates how the amnesty is perceived to serve the punishment objectives retribution (i.e., giving offenders what they “deserve”) and value restoration (i.e., restoring the values violated by tax evasion). Hierarchical regression analysis revealed the expected positive influence of justice on subsequent tax compliance. However, when the influence of punishment objectives was controlled for the influence of justice disappeared, while retribution and value restoration showed positive effects on post-amnesty tax compliance.” Rechberger, Silvia; Hartner, Martina; Kirchler, Erich; and Hämmerle, Franziska. Tax Amnesties, Justice Perceptions, and Filing Behavior: A Simulation Study. Institute of Economic Psychology, Educational Psychology and Evaluation, University of Vienna.
[13] Prieto Jano, Ma. José. Medidas para Mejorar el Cumplimiento de las Obligaciones Tributarias: Las Amnistías Fiscales. P. 230.
[14] Stella, Peter. International Monetary Fund, Washington, DC 20431, USA. “It concludes that, while in general it may be correct to impose a reduced penalty on individuals who voluntarily disclose tax evasion, shortlived amnesties of the type most frequently observed in practice are unlikely to generate genuinely additional revenue, particularly when judged against the potential danger of reducing future tax compliance.” “Finally, supporting evidence shows that by breaking horizontal equity, amnesties might be perceived as unfair: a significant correlation exists between governors who lost their reelection bids and the introduction of a tax amnesty during their election years”.
[15] “Governments of all kinds have frequently and increasingly turned to tax amnesties as part of their fiscal programs. An amnesty typically allows individuals or firms to pay delinquent taxes without being subject to some or all of the financial and criminal penalties that the discovery of tax evasion normally brings. Tax amnesties are a controversial revenue-raising tool. Advocates emphasize the immediate and short-run revenue impact, and often argue that future tax revenues may increase if the amnesty induces individuals or corporations not on the tax rolls to participate, and if the amnesty is accompanied by more extensive taxpayer services, better education on taxpayer responsibilities, and, especially, stricter post-amnesty penalties for evaders and greater expenditures for enforcement. Critics contend that the actual experiences of many countries indicate that the immediate impact on revenues is almost always quite small. They also question the long-run revenue impact of a tax amnesty, especially if honest taxpayers resent the special treatment of tax evaders and if individuals come to believe that the amnesty is not simply a one-time opportunity.” James Alm & Jorge Martinez-Vazquez & Sally Wallace, 2009. “Do Tax Amnesties Work? The Revenue Effects Of Tax Amnesties During The Transition In The Russian Federation,” Economic Analysis and Policy (EAP), Queensland University of Technology (QUT), School of Economics and Finance, vol. 39(2), pp. 235-253, September.
En este mismo trabajo se señala: “This paper discusses the multiple tax amnesties enacted in the Russian Federation during its main transition period of the 1990s and, especially, analyzes the impact of these amnesties on tax collections. We find that these amnesties had little short- or long-term impact on revenues. We conclude that the Russian amnesties, like most other amnesties, seem unlikely to have had significant positive – or negative – impacts on the revenues of the Russian Federation, a conclusion that calls into question their usefulness as a policy instrument.” (Abstract).
[16] La Superintendente Nacional de Administración Tributaria ha señalado que si bien dichos mecanismos pretenden beneficiar a las pequeñas y medianas empresas, en la práctica, son aprovechados por las grandes compañías para dejar de pagar impuestos. Así, señalaba, las 10 más grandes empresas que actualmente tienen adeudos tributarios con la Sunat, deberían alrededor de S/.6,309 millones de nuevos soles que podrían ser alcanzados con las amnistías tributarias propuestas. La Comisión de Economía del Congreso desestimó los 10 proyectos de ley que tenía en agenda y que planteaban amnistías y fraccionamientos de deudas tributarias.
[17] Sería interesante establecer, por ejemplo, una reglamentación estricta para que las propuestas legislativas y, en especial, las tributarias, obliguen a los funcionarios públicos involucrados en la iniciativa a declarar bajo juramento y rendir cuenta, de modo explícito, sobre la verdadera fuente productora del proyecto de ley (aun cuando y, sobre todo cuando, la fuente sea privada); así como del conocimiento o no acerca del grupo o grupos de potenciales beneficiados. En el caso de tratarse de fuentes privadas, dada la incidencia de los proyectos de ley en el erario público, deberían extenderse a los iniciadores privados algunas de las exigencias aplicables a los funcionarios públicos, para de ese modo transparentar los casos de relaciones comerciales u onerosas, directas o indirectas, que puedan subyacer a tales propuestas normativas.

1 COMENTARIO

  1. Estimado dr. Eduardo Sotelo,

    En la practica lo que parecen “razones vagas” si son razones especificas y justas como que las deudas tributarias se acumulan porque tienen su origen en la falta de claridad de la ley; en los vacíos reglamentarios; en no aplicar jurisprudencia del Tribunal Fiscal que no sea de observancia obligatoria pero reiterada; y, en los intereses moratorios no acordes a la realidad que abultan “confiscatoriamente” la deuda tributaria.

    Ademas de esas razones que “parecen vagas” tambien le pueden parecer “razones vagas” la crisis económica internacional que hubo hace algunos años que impacto parcialmente al Perú, afectando al sector exportador de manufactura textil o la agroindustria de exportación en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias; o el no pago de sus exportaciones por Venezuela a exportadores peruanos durante años; o los litigios judiciales entre socios que luego al retomar la gerencia encuentran deudas por “intereses” acumulados, etc.

    Por lo expuesto, si se debe dar un nuevo fraccionamiento de deuda tributaria para los que lo han perdido con la caracteristica que se solicite cuando haya justificación como las indicadas, considerando que se le han dado al Ejecutivo facultades para legislar en el tema tributario.

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