Autor: Esteban Poole Fuller
Estudiante de la PUCP.

Proliferación de combis y microbuses que recorren las calles a velocidades homicidas o paran por lapsos excesivos. Invasión de carriles en detrimento de los vehículos particulares. Ruido de claxones y pregones agresivos de cobradores. Paradas en donde sea de presentarse aglomeraciones de potenciales pasajeros, omisión de paraderos señalados de no haber bastantes. Unidades repletas y pasajeros tratados como ganado. Tarifas arbitrarias y excesivas en relación al servicio. Vías saturadas y crecientes embotellamientos de tránsito. Éstas son escenas que vemos a todas horas y en todas partes. Lima tiene, lamentablemente, uno de los sistemas de transporte más caóticos y desbordados de Sudamérica.

A raíz de la apertura del corredor vial Metropolitano y el reinicio, tras largos años, de las obras del Tren Eléctrico, se ha venido discutiendo en mayor medida la situación del transporte público en nuestra ciudad. Nuestro sentido común atribuye gran parte del problema a la incivilidad de los choferes de buses y microbuses. Funcionarios de entidades como el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) afirman que hacen falta, básicamente, instrucción vial y multas más severas para los conductores. Sin embargo, el fenómeno implica factores más complejos que los inmediatamente visibles. La guerra del centavo (Lima, CIES: 2009), estudio de la joven socióloga Claudia Bielich, arroja un análisis interesante y enriquecedor sobre el mismo.

Se trata de una problemática de naturaleza esencialmente jurídica, si bien sus implicaciones son sociológicas y económicas. Fundamentalmente, hay una falta de regulación: en la concesión de rutas, las condiciones de las unidades, las tarifas, las condiciones laborales de los operarios. Este desorden se debe en gran medida al DL 651[1], emitido en 1991 en el paquete de reformas neoliberales de Fujimori, que permitió a cualquier persona natural o empresa informal operar legalmente, suprimió prácticamente todos los requisitos técnicos (incluyendo el de tamaño) para las unidades, liberalizó las tarifas y permitió la superposición de varias líneas en una misma ruta. El DS ES 080 del mismo año redondeo el panorama permitiendo la introducción masiva de vehículos usados (conduciendo a la enorme proliferación de combis), con periódicas autorizaciones de importación hasta nuestros días. Lima actualmente con 484 rutas, en varias de las cuales operan hasta docenas de empresas simultáneamente[2].

Uno de los aspectos más perniciosos de la presente desregulación es la fuerte tercerización de las compañías del sector: la propiedad de las flotas de buses no es de éstas sino de particulares que subcontratan a cambio de percibir una renta. Por lo mismo, los choferes y cobradores no son realmente empleados de las empresas sino dependientes de los dueños de los carros que conducen, quienes les imponen elevados alquileres (60 soles por vuelta a la ruta) y severas exigencias de tiempos (deben marcar tarjeta a lo largo de la ruta y no exceder ciertas frecuencias). No estando en planilla, careciendo de prestaciones sociales, salario fijo y estabilidad laboral, los operarios deben trabajar jornadas muy por encima de las 8 horas para obtener ingresos. En estas condiciones de elevada competencia y empleo precario se da “la guerra del centavo”, en la cual los operarios tratan de maximizar los ingresos por medio de “audaces” maniobras, irrespetuosas de las normas. Lógicamente, en tales condiciones se da un proceso de “selección natural” que favorece a los trabajadores con conductas más avezadas.

En éste duro escenario, la municipalidad de Lima es la encargada de regular el transporte público y de concesionar las rutas desde 1983[3]. La normatividad vigente (contenida fundamentalmente en las ordenanzas 104 y 131, del año 1997), se limita a reconocer la situación existente. Si bien se delimitan aspectos como la responsabilidad solidaria de las empresas por el estado de los vehículos, o estándares mínimos de aspecto de las unidades y personal, cobertura y horarios de atención; se omiten otros fundamentales como la saturación de rutas y la tercerización de las unidades, que propicia la precaria situación laboral de los transportistas.

Estudiadas brevemente las causas del estado del transporte público de Lima, propongo a continuación una serie de disposiciones de nuestra autoridad municipal que podrían revertirlo:

1) Prohibición de tercerizar unidades de transporte público (empresas deberán contar con flotas de su propiedad)

2) Disminución de número de rutas y concesiones a una sola empresa por ruta, bajo licitación previa, exigiendo a la beneficiaria flotas renovadas con unidades de mayor envergadura (favoreciendo la formación de consorcios que operen en varias rutas simultáneamente).

3) Obligación de tener a los operarios en planilla, con salarios fijos, jornadas legales y prestaciones sociales.

En tiempos en que la congestión vehicular se agrava continuamente y proyectos como el Metropolitano (que apenas cubrirá un 8% del flujo de pasajeros de Lima) resultan apenas costosos parches, emprender estas reformas (junto con la formalización y redimensionamiento de la flota de taxis y la recuperación de espacios peatonales) podría implicar un cambio significativo en nuestra forma de interactuar con nuestra ciudad y conciudadanos. No sólo se normalizaría el tráfico y usuarios y no usuarios llegarían más pronto a sus destinos, sino que se percibiría una atmósfera de mayor orden en nuestras calles. Quizás un cambio de las costumbres al interior de los buses conlleve una mejora en las prácticas de manejo para conductores de autos particulares e incluso, en un plano más general, conductas cotidianas con un mayor grado de civilidad que aquel al que nuestra cultura combi nos tiene acostumbrados.


[1] Hay que anotar, sin embargo, que como otras reformas respondió a una situación de crisis previa, en este caso el colapso, a finales de los 80, del servicio estatal de transporte (ENATRU) y de las líneas formales, incapaces de atender la amplia demanda de pasajeros.

[2] Para el 2006 había 27,273 vehículos de transporte público: 12,655 combis, 12,129 microbuses y 3,512 ómnibus (cifras CIDIAG). El total del parque automotor de Lima se ha incrementado de 400 mil a más de un millón vehículos desde 1990 (Bielich: 2009)

[3] Si bien algunas líneas operan dentro de Lima con aprobación de las municipalidades provinciales de El Callao y Huarochiri.

¿Cómo citar este artículo?

POOLE FULLER, Esteban. El estado del transporte público en Lima: algunas propuestas jurídicas para afrontar el caos vehicular. Publicado el 16 de julio de 2010. http://enfoquederecho.com/el-estado-del-transporte-publico-en-lima-algunas-propuestas-juridicas-para-afrontar-el-caos-vehicular/ (visitado el dd/mm/aa a las hh:mm).

8 COMENTARIOS

  1. Felicitaciones por el artículo, pero hay puntos en los que creo que el análisis puede ir por otro lado.
    -El primero, es el referido a la normatividad que rige hoy el transporte público de personas en Lima. Desde hace unos meses, rige la Ord. No. 1338, siendo derogada la ordenanza mencionada en el artículo. En mi opinión la hoy norma vigente, no crea condiciones para una mejora del transporte, tan sólo con decir que obliga a las empresas a celebrar un contrato de cesión en uso respecto a los buses que al no ser de su propiedad, se afilien a la flota de éstas. Creo que eso es producto de ver a la afiliación como el problema principal de esta actividad, y no es así.
    Siendo realistas, exigir que todas las empresas cuenten con buses sólo de su propiedad, haría que muchas rutas de desabastezcan en perjuicio de los usuarios, al no estar las empresas hoy operantes en condiciones de cumplir con ese requisito.
    Sí comparto la idea de que en ciertas rutas los requisitos para el acceso y mantinimiento en estas, sean más altos que en otras. Para ello debería hacerse un estudio de qué rutas pueden ser prestadas por una sola empresa -y por tanto licitarlas e imponer ciertas condiciones como tarifa regulada, buses propios, alta capacidad de estos, etc. al no haber competencia- y cuáles pueden ser brindadas en condiciones de competencia.
    Desde hace buen tiempo, Lima no tiene un plan serio de rutas, y muestra de eso es el caos en el que vivimos.
    La tercerización, es buena en cierta medida, siempre y cuando las empresas afiliadoras asuman responsabilidad por el uso de los buses afiliados, y esa responsbailidad está establecida desde hace años en las normas de transporte público -ver ordenanza No. 104 respecto a responsabilidad solidaria- , sino que la autoridad competente -en vía administrativa y judicial- no las hace cumplir. Entonces, si existiendo responsabilidad por norma expresa desde hace tiempo, no creo que al tener un bus propio las cosas cambien. No hay país que haya prohibido totalmente la afiliación, pero lo que sí hay son normas que se cumplen en cuanto a la responsabilidad por el uso de buses afiliados, y este cumplimiento no ha sido por voluntad propias de las empresas, sino por acción de la autoridad.
    Coincido en que parte de las personas que saldrán del mercado laboral del transporte, puedan reubicarse en otro mercado laboral en las que por sus capacidades puedan ser más útiles. Sin embargo, de todas maneras tienen que preverse planes de impacto social que busquen que determinado número de personas que se quedan sin trabajo ante los cambios -nueva regulación, nuevos proyectos de transporte, etc.-, sean reubicados en el sector transporte, pero realizando otras labores donde se utilice el conocimiento que hayan adquirido al haber laborado en el transporte público.
    En el estudio de la Dra. Bielich se ve el problema sólo desde la propiedad del bus y la puesta en planilla de los conductores. Si bien eso haría que los conductores mejoren sus condiciones de trabajo en un principio, las empresas de transporte, ante la inestabilidad jurídica del sector -donde no existen concesiones y las autorizaciones se otorgan por solo 6 meses, pero sí se obliga desde ya a tener buses nuevos- siempre verán la forma de obligar al conductor a que movilice el máximo de pasajeros, al ser lo pagado por estos la entrada principal de la empresa. En este punto, hay una moda a mi entender, que ha demostrado que el problema del transporte público no pasa por la propiedad del bus, y me refiero a que vemos hoy que el parque automotor se ha renovado y sin embargo el servico brindado es pésimo, y siendo dichos buses propiedad de las empresas.
    Finalmente, en cuanto al caos vehicular, sino se implementan programas de uso racional de la vía pública, ni el metropolitano ni el tren eléctrico, ni cualquier regulación a futuro o proyecto de transporte masivo nos ayudará. Al respecto hay que tener en cuenta que el caos se produce por la saturación de la vía, y es que ésta es económicamente un “bien público sujeto a congestión”. Entonces, es la autoridad de transporte quien debe decidir en base a estudios técnicos, cuántos vehículos de transporte público y privado pueden circular por la vía, para evitar la congestión. Esto quiere decir, que un sistema de transporte público funciona bien, siempre y cuando se regule el uso de la vía, tanto para estos buses como para los vehículos privados. Sistemas como el pico y placa son necesarios a corto plazo, porque buscan restringir el uso innecesario de la vía: tres autos ocupan el mismo espacio que un ómnibus, pero transportan en el mejor de los casos 15 personas, a diferencia del ómnibus que puede movilizar 60 a 80 personas usando el mismo espacio de la pista.
    Son estos programas los que de inmediato hacen falta en Lima. Un sistema como el metropolitano o el metro, no rinde sus máximos beneficios sino se implementan políticas de uso racional.

  2. Cómo les va, bueno, pues yo resido en el extranjero, pero la verdad es que me da muchísima pena el estado deplorable en el que se encuentra nuestro sistema de transportes, pero también tendríamos que prestarle atención a la infraestructura vial de Lima, caótica en exceso, además la falta de estacionamientos es increíble, creo que somos el país con menor cantidad de estacionamientos de acuerdo al parque automotor, si bien el Sistema Metropolitano me parece una buena solución, me parece que es tan solo el principio de las mejoras del sistema vial limeño, aún hay mucho por mejorar, demasiado diría yo, la ciudad de Lima ha experimentado un avance en cuanto a la cantidad de edificios, particualrmente de torres de oficinas y departamentos, pero ésto conllevará a un mayor nivel de caos vehicular, precisamente porque nos faltan estacionamientos, además no poseemos un organismo serio para controlar el tránsito, creo que hay muchas soluciones, pero son pocas las autoridades que se atreven a proponerlas, me parecería bien que se incremente la cantidad de corredores viales, las vías expresas también serían una salida muy buena, ya lo han demostrado las de el Paseo de la República, Javier Prado y Grau, tu propuesta de que las empresas cuenten con flota propia me parece excelente, es lamentable ver las condiciones en las que se encuentran esas unidades, son una verdadera calamidad, además, contaminan demasiado nuestro ambiente, tomemos en cuenta que Lima posee áreas verdes en determinadas zonas, pero hay zonas en las que no se cuenta con áreas verdes, por lo que la contaminación en esas zonas es muy peligrosa, además del trato que se recibe de choferes y cobradores, ojo no todos, hay muchos que son dignos de ocupar ese puesto de trabjo y a los que les expreso mis respetos, pero hay un gran sector de éstos personajes que no tienen el más mínimo sentido de civismo, de educación, tratan al pasajero como se les da la gana, también creo que cada línea de transportes debería contar con paraderos exculsivos, tomo como ejemplo a Buenos Aires, ciudad en la que cada línea cuenta con sus propias paradas, en Buenos Aires los buses cuentan con una máquina que recepciona las monedas, claro que éste sistema así como tiene sus pro, también tiene sus contras, si no posees monedas estás frito, el sistema vehicular también es caótico, lo bueno es que por la ciudad no pueden circular combis ni coasters como las que tenemos nosotros, aunque en el sector provincia si hay líneas informales, pero en lo que respecta a la ciudad, eso no existe, además el sistema vial está agilizado con el sistema de subterráneos y los trenes, aunque muchas veces éstos son más un problema que una solución, si vieran la forma en la que se viaja en un tren en hora punta, no quiero ni pensar si en Lima sucediera lo mismo, mejor ni imaginármelo, solamente queda esperar que algún día se concrete el tren eléctrico, pero con varias rutas, sobre todo en aquellas rutas excesivamente transitadas, así despejaremos el tránsito por los principales ejes viales, esperemos que cuando el Metropolitano funcione a un 100%, o sea, cuando se inaugure la ruta norte, pues éste sistema ayude a agilizar el transporte de pasajeros, al mejorar los sistemas viales y de transportes, también podrá mejorar la infraestructura de las edificaciones limeñas, ya que mientras siga éste problema, no se podrán hacer edificaciones de mayor altura, algo totalmente necesario en una ciudad como la nuestra, que cada día se expande más y más hacia los costados, lo que la hace más caótica aún, difícil de planifica para las autoridades, esperemos que éste crecimiento progresivo por el que atraviesa nuestro país, también conlleve a un mejoramiento de la infraestrutura vial, y del sistema de transporte masivo, ya que es la única manera de que la ciudad de Lima sea cómoda para todos aquellos que habitan en ella, me encantaría algún día volver a mi ciudad y verla mejorada, sería hermoso realmente encontrarme con una Lima renovada, les mando mis saludos a todos y me parece muy bien que haya gente que se preocupe por los problemas de toda la ciudadanía, por el bien de todos, esperemos que éste caos algún día mejore.

  3. Si bien estoy de acuerdo con las conclusiones del artículo, creo que falta ponderar también el lado político de la ecuación. La situación actual es una en donde si bien las condiciones de trabajo para los conductores y cobradores de combi son pobres, permite que haya una demanda de trabajo bastante amplia. Mejorar el sistema de transporte público, a la vez que pasa por plantear una mejora en las condiciones de trabajo y de prestación del servicio, reduciría igualmente el número de puestos de trabajo disponibles (no se puede mantener al mismo número de choferes y cobradores si es que van a haber menos buses y sueldos más altos). Eso hace que los primeros en defender el sistema caótico que tenemos sean los mismos transportistas que luchan (irónicamente) para mantener un sistema que, como señala el autor, les obliga a hacer piruetas vehiculares y pagar altos alquileres sin ningun vínculo laboral.
    A lo que voy es que a la par de esas propuestas, tendría que lograrse, de alguna forma, poner al conductor y al cobrador del lado de la reforma, porque son precisamente las interminables marchas de protesta que se generarían con esta reforma lo que hace que, en última instancia, ningún político se atreva a proponerlas…
    Saludos!

    • Estimado Alonso,
      Estoy de acuerdo con sus reparos. Ciertamente con esta reestructuración (aunque se conserve a los cobradores, manteniendolos inmovilizados en la parte delantera de las unidades como se hace en ciudades con un sistema de buses mas “racional”) se perderían empleos, por la eliminación de combis y reducción en el número de unidades (sin contar con que los dateros deberían tender a desaparecer con la incorporación de sistemas informáticos de medición de flujo vehicular en las líneas, como se pueden apreciar, sin ir muy lejos, en Santiago y Buenos Aires). Pero veamos, ¿cuántos puestos habría en juego?
      Segun cifras de la CIDIAG en el 2006 había 27,273 vehículos de transporte público: 12,655 combis, 12,129 microbuses y 3,512 ómnibus. Esos 12 mil o 13 mil combis saldrían de circulación, así que hablamos de unos 25 mil puestos de trabajo. Digamos que de las otras 15 mil unidades se eliminan la mitad (debido a que los microbuses que se mantengan en circulación tendrían por lo menos el doble de dimensiones y, preferentemente, cubrirían rutas de menor circulación). Se perderían aproximadamente entre 15 y 20 mil puesto. Unos 40 mil despidos. Alrededor de 1,5% de la PEA limeña. Se supone que con este incremento del paro, habría problemas sociales y un gran descontento pero, ¿en las condiciones actuales no sería mejor que estos trabajadores se empleen de formas más adecuadas?
      Yo sé que es bastante curioso, generalmente se atribuye a la desregulación la pérdida generalizada de empleos y al regulacionismo su conservación en base a criterios populistas y más allá de la racionalidad económica. Pero aquí la ecuación se invierte. Empleo siempre se puede conseguir. Pero hay cierta oferta de baja calidad que bien se puede retirar de circulación, porque perjudica a la colectividad y se realiza en condiciones degradantes. Se debe elevar siempre que sea posible la oferta de empleos con mayores estandares laborales y disminuir la de los que menos los cumplen. Y ello aunque se deban adoptar medidas, a corto plazo, dolorosas para algunos.
      Me explico. Si bien no soy del todo afecto a las actuales políticas económicas, habría que ser ciego para negar que nuestro desempeño macroeconómico viene siendo exitoso. Desde el 2002 el PBI se ha duplicado y, en Lima, el empleo formal se ha expandido del 30 a casi el 50% de la PEA, además de haberse elevado los salarios en algo más de un 30%. Yo creo que, en un período de bonanza como el actual, el mercado laboral de las industrias y servicios (como la construcción) estaría en perfectas condiciones de absorber a 40 mil trabajadores no calificados y brindarles empleo formal con jornadas legales de trabajo, salario mínimo y prestaciones sociales. A la larga esta mano de obra degradada y embrutecida por las malas condiciones laborales saldría ganando. Sus ingresos se elevarían ligeramente, obtendrían mayor seguridad económica y sustancialmente más tiempo para su vida familiar (u otras ocupaciones que les produzcan beneficios adicionales). Los 15 o 20 mil trabajadores que permanezcan empleados asimismo verían sustancialmente mejoradas sus condiciones laborales. Al ser más calificados y contar con empleo formal contarían con salarios más elevados y los beneficios de estar en planilla. Ser chofer de bus, por otra parte, no conllevaría un estigma. Serían miembros más estimados de la sociedad. Y por último, ganaríamos los usuarios en conjunto, que ahorraríamos bastantes horas de tránsito que elevarían nuestra productividad (y nuestro tiempo de esparcimiento, estudios y vida familiar), además de comodidad. Y, en general, un ambiente en el que impere una mayor civilidad favorecerá el desarrollo de ,mejores prácticas de convivencia, algo que en esta coyuntura puede redundar en mejores efectos, inclusive, que la expansión de una educación superior de baja calidad.
      Quizás sea excesivamente optimistia, mi argumentación se haya apartado de lo jurídico y su sustento económico pueda representar más buenos deseos que previsiones razonables. De todos modos insisto en que en estos momentos, ponderando costos y beneficios y nuestro actual estado de progreso económico, considero que las utilidades que traería reestructurar el transporte público para usuarios y parados serían mucho mayores que mantener el statu quo. Si la situación económica fuese otra (estuviesemos atravesando una recesión o tuviesemos un menor desarrollo económico que el presente) me resignaría a que se genere empleo por estos medios. Pero considero que en estos momentos los trabajadores pueden aspirar a más. Nos merecemos mejoras como éstas como sociedad. Sin ellas, no se sostendrá el crecimiento a largo plazo y, en cualquier caso, no redundará en beneficio de la gente de a pie, en el día a día.

      • Estimado Esteban,
        Gracias por tomarte el tiempo para ofrecer tan exhaustiva respuesta.
        Yo estoy completamente de acuerdo con tus argumentos. A quien hay que convencer es al cobrador, chofer y datero que quedará desempleado y al político que deberá promover la medida. Eso es lo que me parece difícil, porque todos esos argumentos macroeconómicos y racionales que mencionas se perderán en la conversación y lo único que escucharán ellos es “tendrás que buscar nuevo trabajo”.
        Ojalá se pueda y ojalá se haga pronto, pero si nuestras autoridades siguen siendo tan distanciadas de la sociedad civil y tan incapaces de informarnos debidamente de sus planes como lo han venido siendo (cuándo fue la última vez que alguien participó en un cabildo abierto o algo por el estilo para discutir el futuro de Lima?) lamentablemente debo declararme menos optimista que tú.
        Saludos!
        Alonso

  4. Felicitaciones por el enfoque,es bueno.Creo que las lineas se consorciaran para seguir en el sector y evolucionar el servicio en favor del usuario.
    Esta faltando incorporar conceptual mente la Ley 29973,Ley General de la Persona con Discapacidad.Todo el sistema de transporte urbano,debe ser accesible por ley y este debe renovarse o adecuarse para el cumplimiento de la misma,ya que el Perú tiene firmados ,tratados internacionales con la ONU , LA OEA y la OIT reconocidos por el Congreso,ratificados por el Ejecutivo y somos evaluados cada seis meses en función de su cumplimiento.

  5. SOBRE EL TRANSPORTE PUBLICO URBANO EN LIMA, UNA COSA ES SER ESPECTADOR DE UN ESCRITORIO Y OTRA COSA ES ESTAR EN LA CANCHA; MI OPINION ES QUE NO DEBEN DESAPARECER LAS ACTUALES LAS EMPRESAS DE TRANSPORTES, SINO MAS BIEN SE LES OBLIGUE RENOVAR SUS VEHICULOS ANTIGUOS POR OTRO DE MAYOR CAPACIDAD
    Y CON LOS CONSORCIOS LO UNICO QUE SE VA CONSEGUIR ES EL MONOPOLIO Y FAVORECER A UNOS CUANTOS, ATENTANDO CONTRA EL DERECHO AL TRABAJO A MILES DE TRABAJADORES,QUIENES TIENEN SUS FAMILIAS Y HASTA CUENTAN CON CREDITOS POR PAGAR Y SE ESTA ATENTANDO CONTRA EL DERECHO A LA PROPIEDAD AL PRETENDER DESAPARECER LAS EMPRESAS PRIVADAS DE TRANSPORTES OBLIGANDOLES QUE FORMEN OTRAS EMPRESAS COMO LOS CONSORCIOS CUANDO EN REALIDAD LA MUNICIPALIDAD TIENE COMO FUNCION EL DE ADMINISTRAR LOS SERVICIOS EN EL TRANSPORTE, EN TODO CASO SE ESTA COMETIENDO EL DELITO DE ABUSO DE AUTORIDAD.

DEJA UNA RESPUESTA

Please enter your comment!
Please enter your name here