Por: Sebastián Soltau Salazar
Estudiante de Derecho de la PUCP. Ex-Director de la Comisión de Desarrollo Social de THEMIS.

 

El problema

Hace poco menos de dos meses, Alan García anunciaba que el Proyecto de Ley de Presupuesto 2010 contemplaría un aumento de los salarios del personal militar y policial. Dicho anuncio motivaría diversas reacciones. Por un lado, elogios de aquellos que entienden que muchas de las falencias de las instituciones militar y policial se relacionan a los bajos ingresos de sus miembros (por ejemplo, la corrupción) y, por otro, cuestionamientos de aquellos que, como la ministra Aráoz, se hicieron la siguiente pregunta: ¿de dónde sacamos los recursos para hacer efectivos estos aumentos?

En las últimas semanas, la polémica se ha centrado en la necesidad de reformar el régimen previsional del personal militar y policial, a fin de que la realización de los aumentos sea viable en términos económicos. Dicha reforma consiste, básicamente, en la eliminación de la llamada “cédula viva”, que permite que las pensiones del personal militar y policial se nivelen con las remuneraciones del personal en actividad.

El temor de la ministra Aráoz, fundado por cierto, puede resumirse de la siguiente manera: si se mantiene la “cédula viva”, los aumentos al personal en actividad conllevarán el correlativo aumento de las pensiones pagadas por la Caja de Pensiones Militar-Policial (en adelante, la Caja), cuyo déficit actuarial total ya asciende a casi 100 mil millones de soles. ¿Y a qué se debe la crisis de la Caja? No pretendemos detenernos en este punto, pero basta con decir que ésta se encuentra íntimamente ligada con el reconocimiento de una serie de beneficios (entre ellos, la “cédula viva”) que desbordan la capacidad del sistema.

Ahora bien, independientemente de que la eliminación de la “cédula viva” tenga una justificación económica (evitar la agudización de la crisis de la Caja y, por consiguiente, la eventual utilización de recursos públicos para su “salvataje”[1]), ¿existen otros argumentos que justifiquen esta medida?

Una propuesta respetuosa del marco constitucional

En nuestra opinión, la eliminación de la “cédula viva”, más que una medida necesaria para viabilizar la realización de los aumentos prometidos, constituye un deber del Estado a fin de adecuar la legislación previsional al principio de igualdad ante la ley, reconocido en el numeral 2 del artículo 2 de la Constitución, así como en diversos instrumentos internacionales de derechos humanos.

Dicho principio, que por cierto vincula al Estado en el ejercicio de cada una de sus funciones primordiales, se expresa en la prohibición al Poder Legislativo de expedir leyes especiales por la diferencia de las personas, restringiéndolas a los casos en que la naturaleza de las cosas así lo exija (artículo 103 de la Constitución); en otras palabras, si la ley consagra un trato diferenciado entre iguales, éste debe estar basado en criterios objetivos y razonables.[2]

Nótese, pues, que la “cédula viva” únicamente se aplica al personal militar y policial, no así a todos los demás pensionistas que fueran trabajadores en el sector público (por ejemplo, aquellos pertenecientes al régimen previsional del Decreto Ley No. 19990), lo que a nuestro criterio, vulnera el principio de igualdad ante la ley.

Y es que si bien la actividad militar y policial reviste determinadas características que la diferencian de otras (mayor exposición al riesgo, etc.), consideramos que ello no implica que se deba reconocer un privilegio irrazonable que compromete la sostenibilidad financiera de la Caja; más aun, si ya existen otras medidas tendientes a compensar esta diferencia, tales como la flexibilización de los requisitos para acceder a una pensión.

Al analizar este punto, es importante reparar en los criterios esbozados por el Tribunal Constitucional y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, a propósito de la reforma constitucional que introdujera modificaciones sustanciales en el régimen previsional del Decreto Ley No. 20530, entre ellas, la eliminación de la “cédula viva” de dicho régimen.

Así, tenemos que en su sentencia recaída en el proceso de inconstitucionalidad contra las Leyes Nos. 28389 y 28449, el Tribunal Constitucional confirmó la constitucionalidad de la eliminación de la nivelación pensionaria, a la cual calificó como una forma de abuso en el ejercicio del derecho a la pensión, precisando asimismo que las consideraciones de tipo económico no resultan impertinentes para sustentar la elaboración de leyes, sean éstas ordinarias o de reforma constitucional (recordemos que la situación de déficit del régimen previsional del Decreto Ley No. 20530 había hecho necesario que se recurra a recursos públicos para financiar sus beneficios).

Por su parte, a través del Informe N° 38/09 del caso 12.670, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos dejó en claro que la reforma constitucional no había supuesto una vulneración de los derechos consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el entendido que “mantener la estabilidad financiera del Estado, así como asegurar que todo régimen de seguridad social se encuentre basado en principios de equidad, constituyen un interés social y por lo tanto, fines legítimos a ser perseguidos por el Estado en una sociedad democrática”. En efecto, la reforma tenía como razón ulterior la inequidad social y la insostenibilidad financiera generadas por el régimen previsional del Decreto Ley N° 20530[3].

En definitiva, es importante anotar que los criterios expuestos pueden (y deben) ser considerados al momento de analizar la constitucionalidad y conveniencia de implementar la propuesta que comentamos.

Existe, pues, una situación de inequidad social cuando se reconoce un privilegio a favor de un colectivo determinado (en este caso, conformado por policías y militares) sin que existan criterios objetivos y razonables que respalden tal decisión, lo que resulta inaceptable en el marco de un Estado Constitucional que se encuentra basado, entre otros, en el principio de igualdad ante la ley.

En cuanto al objetivo de mantener la estabilidad financiera del Estado, hemos indicado que la Caja atraviesa una situación de crisis que puede atribuirse, aunque no exclusivamente, al reconocimiento del derecho a una pensión nivelable. Considerando los aumentos que se vienen y el efecto que éstos tendrían en las pensiones del personal militar y policial, parece claro que la eliminación de la “cédula viva” es la única forma de evitar la debacle definitiva del sistema, a menos que se pretenda utilizar recursos públicos para garantizar su subsistencia. Esto último, además de perjudicar la estabilidad financiera del Estado, no tendría sentido alguno: ¿para qué vamos a destinar recursos públicos al financiamiento de los beneficios desmedidos de un régimen que genera una situación de inequidad social y que, como hemos visto, es congénitamente insostenible?

Reflexión final

Si bien es cierto que el debate en torno a la eliminación de la “cédula viva” renació con el anuncio presidencial de futuros aumentos salariales para el personal militar y policial, hemos pretendido recalcar que la propuesta tiene un sustento que va más allá de las consideraciones de tipo económico.

A nuestro criterio, que se haya optado por mantener la “cédula viva” para militares y policías con posterioridad a la necesaria reforma constitucional del año 2004, resulta sumamente cuestionable. En este sentido, apoyamos su eliminación no sólo porque viabiliza la realización de los aumentos prometidos, aspecto en el que se ha hecho especial énfasis desde el gobierno, sino fundamentalmente porque elimina una situación de inequidad social, contraria al principio de igualdad ante la ley.


[1] Como dato adicional, cabe mencionar que el 50% del aporte que debe realizar el personal en actividad a la Caja es asumido por el Estado.

[2] NEVES MUJICA, Javier. Introducción al derecho del trabajo. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2009, p. 134.

[3] NEVES MUJICA, Javier. Pensiones reforma y jurisprudencia. El D.L. 20530 y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2009, p. 101.

¿Cómo citar este artículo?

SOLTAU SALAZAR, Sebastián. Comentarios a la propuesta de eliminar la “cédula viva” en el régimen previsional del personal militar y policial. En: Enfoque Derecho, 14 de setiembre de 2010. http://www.enfoquederecho.com/?q=node/457/http://enfoquederecho.com/comentarios-a-la-propuesta-de-eliminar-la-%e2%80%9ccedula-viva%e2%80%9d-en-el-regimen-previsional-del-personal-militar-y-policial/ (visitado el dd/mm/aa a las hh:mm).

11 COMENTARIOS

  1. Sebo:
    A mi también me parece bien el hecho de eliminar la cédula viva, creo que los militares y policías deberían tener un régimen pensionario, con particularidades distintas al privado pero un régimen pensionario al fin y al cabo.
    Sin embargo, el problema está en la aplicación, puesto que aquellas personas que mantienen la cédula viva y adquirieron esos derechos no deberían perderlos ¿No crees?
    Ahora, si aplicamos la norma de manera paulatina, empezando con los que recién van a empezar su carrera militar entonces no habría problema en ese sentido, puesto que cuando lleguen a los altos cargos ya no existirán los que mantenían la cédula viva (algunos todavía quedarán vivos.
    Sin embargo, existiría un problema, ya que probablemente en el momento del cambio un Teniente podría estar ganando más que un Capitán (porque el teniente tiene el nuevo régimen y el capitán mantiene el régimen anterior).
    Igual me parece que es una medida que se tiene que dar de todas maneras, aunque la aplicación por algunos años sea un problema.

  2. Gracias por el comentario, Beto.
    Lo que mencionas es totalmente pertinente. Por un tema de tiempo me fue imposible entrar a analizar la propuesta desde la perspectiva de los derechos adquiridos en materia pensionaria; sin embargo, he leído recientes declaraciones en el sentido de que la medida no afectaría a los actuales pensionistas de la Caja.
    Esto último, más que responder a la existencia en el marco actual de derechos adquiridos en materia pensionaria (que podríamos cuestionar a partir de la reforma constitucional que menciono en el artículo, por la cual se adoptó expresamente la teoría de los hechos cumplidos en nuestro ordenamiento), pareciera ser una opción de corte político, tendiente a evitar un conflicto más severo con los militares y policías en situación de retiro.
    En todo caso, prometo profundizar en este aspecto en un comentario posterior.

  3. Interesante reflexión, no obstante, es importante mencionar que un miembro de la policía o de las FFAA no puede hacer huelga, formar sindicatos ni expresar opinión alguna sobre temas que competen a su institución (y en general al gobierno de turno) por diversas razones (en su mayoría responden al temor a perder/frustrar su carrera) y por ende, que ocurriría si el siguiente gobierno, luego de que este eliminase la cédula viva, decide no cumplir con los aumentos desconociendo la norma. Solo mis dos centavos.
    saludos,

  4. Gracias por el comentario.
    Quizás sólo quepa hacer una precisión. De acuerdo al artículo 42 de la Constitución, en formula que resulta compatible con el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo, los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional no son titulares de los derechos de sindicación y huelga. Por consiguiente, no es del todo cierto que no ejerzan estos derechos (de los cuales no son titulares) por temor a represalias.
    En cuanto a la posibilidad de que el próximo gobierno desconozca el compromiso asumido, sinceramente espero que ello no suceda. Sin embargo, incluso en ese escenario, no podría decirse que la eliminación de la “cédula viva” no tuvo justificación (eliminar una situación de inequidad social me parece argumento suficiente).

  5. Gracias por la respuesta Sebastián,
    Justamente es lo ultimo que mencionas, la inequidad social, lo que me preocupa, pues siendo que los policías y miembros de las FFAA no son titulares de los derechos mencionados, porqué deberíamos entonces tratarlos “igual” a los que sí somos titulares de tales derechos. A mi leal saber y entender la equidad supone tratar igual a los iguales (y entiendo que en eso sustentas tu posición) pero de modo distinto a quienes no lo sean.
    Cómo podríamos entonces compensar o aliviar el tratamiento desigual que, con una lógica válida evidentemente (evitar disturbios como consecuencia de una huelga policial por ejemplo), contempla el ordenamiento con respecto a quiénes gozan del beneficio de la cédula viva. Eliminar tal beneficio, en mi opinión, con la finalidad de lograr un trato equitativo, sería generar el efecto contrario al deseado, esto es, mayor inequidad.
    Lógicamente hay mejores soluciones que la cédula viva (creada con la intención de blindar a los pensionistas de variaciones a causa de la inflación) a fin de compensar tal desigualdad, pero, lamentablemente, la cédula viva goza de un mayor blindaje político -al estar ya instaurada- que la promesa, por ejemplo, de un aumento en un horizonte de 6 años cuando estamos en el último tramo de este gobierno y existe incertidumbre sobre quién gobernara luego y si acaso respetará la palabra empeñada.

  6. Gracias por tu comentario, Julio.
    Me parece interesante lo que mencionas, en cuanto a que la “falta” de derechos colectivos del personal militar y policial (cabe hacer la precisión que la exclusión no abarca al personal civil de estas instituciones) hace que de plano éste se distinga de los demás trabajadores públicos, lo que justificaría una medida compensadora como el reconocimiento de la “cédula viva”.
    Sin embargo, no comparto tu punto de vista. No creo que la exclusión de la titularidad de los derechos de sindicación y huelga (cuya finalidad describes acertadamente) niegue de plano el hecho que militares y policías son trabajadores públicos y que, en principio, deben recibir un trato similar en materia previsional. Sí existe, pues, un término de verificación que permite constatar la igualdad (en otras palabras, la razonabilidad del trato diferenciado) en este caso: la pertenencia a una misma clase o categoría (trabajadores públicos).
    Es cierto que el principio de igualdad exige “tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales” (formulación que emplea el TC en su jurisprudencia); no obstante, no podemos olvidar que la igualdad es un término normativo (¿acaso todos somos iguales en la realidad?). En este sentido, no podemos llegar al absurdo de negarnos a evaluar si un trato diferenciado (en este caso, en materia previsional) es razonable, por el solo hecho que, de acuerdo al marco jurídico vigente, dos colectivos tienen derechos diferentes; más aun, si la existencia de un término de verificación es evidente (la reciente sentencia del TC sobre el régimen CAS, en la que se niega a aplicar el “test de igualdad”, es un claro ejemplo de esto).
    Por otra parte, creo que la “falta” de derechos colectivos no requiere ser compensada, menos con el reconocimiento de la “cédula viva”. Es, pues, una opción válida que ha adoptado nuestra Constitución y que, además, responde a la necesidad de proteger otros bienes de relevancia constitucional (seguridad nacional, etc.).
    Con respecto al blindaje político que mencionas, el mismo pareciera manifestarse en la intención de no afectar “los derechos adquiridos” de los pensionistas que ya se benefician con la “cédula viva”.

  7. Interesante artículo, veo que Enfoque cada día va mejorando más. Quisiera solo agregar una observación adicional al comentario de Roberto.
    En efecto, el problema de la eliminar la denominada cédula viva radica en el hecho de las personas que adquirieron este derecho.
    Por ende, si bien es cierto existe una reforma constitucional que pregona la adhesión a la teoría de los hechos cumplidos, en el caso de materia pensionaría sería un tema mas que sensible, controvertido.
    Mi observación parte de un elemento básico de la Seguridad Social, la definición y características de una pensión. Entiendo que el mismo Tribunal Constitucional definió como una de las carácteristicas del derecho a la pensión como alimenticio, por lo que, aunado al tema de adquisición de derechos, la decisión de reducir la pensión a estas personas, conllevaría afectar, no solo derechos económicos (con la finalidad de mantener la estabilidad financiera del Estado), sino derechos inherentes a la persona.
    En todo caso, es un tema que puede ser discutido extensamente, por lo que creo que el tiempo y el espacio no lo facilitan, sin embargo, te felicito por el interés en esta área del Derecho.
    Felicidades

  8. Gracias por tu comentario, Luis.
    Estoy de acuerdo contigo cuando afirmas que la eliminación de la “cédula viva” va implicar un perjuicio económico para los actuales pensionistas de la Caja; esto es indiscutible. Sin embargo, creo que tal perjuicio no podría considerarse una restricción del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la pensión, conforme a las consideraciones planteadas por el TC en la sentencia que cito en el artículo, el cual definitivamente no abarca el derecho a acceder a una pensión nivelable.
    En cuanto a la problemática de los derechos adquiridos en materia pensionaria, considero que la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución es bastante clara, cuando establece lo siguiente: “Por razones de interés social, las nuevas reglas pensionarias establecidas por ley se aplicarán inmediatamente a los trabajadores y pensionistas de los regímenes pensionarios a cargo del Estado, según corresponda.”
    Esto, sumado a lo dispuesto por artículo 103 de la Constitución (“La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo”) en mi opinión no deja espacio a la duda en cuanto a la adopción de la teoría de los hechos cumplidos en nuestro ordenamiento (incluso, cuando se trate de materia pensionaria).
    Por consiguiente, considero que ningún pensionista de la Caja podría cuestionar la validez de la eliminación de la “cédula viva”, sobre la base del argumento que se han afectado sus derechos adquiridos en materia pensionaria, pues, según lo expuesto, no los tendría.

  9. no tengo claro, si es que la derogatoria de la ley 20530 sgiue vigente para el regimen previsional del personal militar y policial? agradeceré su respuesta para poder dar mi opinion al respecto. gracias

  10. Es imposible hablar de equidad, si partimos de ese punto, los policías y militares no tienen los mismos derechos constitucionales que el resto de la población (horarios de trabajo, poder de decisión del centro de trabajo, huelgas, sindicatos, reclamos, cambios de colocación, etc) esos derechos no los tienen, entonces, cómo hablar de equidad. La equidad es la igualdad de derechos para todos. No sólo eso, sino además las pocas perspectivas de un crecimiento económico, debido a la exclusividad de sus cargos, es decir, un militar o policía, está condenado a ser pobre de por vida, no tiene esperanzas de crecimiento. Por último, el sistema previsional nacional, es paupérrimo. Con su mensaje, lo que he entendido, es que los pensionistas en general, deben de tener pensiones equitativamente miserables. No podemos habalr de equidad y justicia, cuando un pensionista luego de cumplir su ciclo laboral, percibe pensiones que no alcanzan ni para pagar sus servicios básicos. Desde el 2004, hemos incrementado nuestro presupuesto en casi tres veces, las pensiones desde aquel entonces, que dijeron iban a reajustarse acorde con la disponibilidad fical, pese al crecimiento económico, no se han incremntado un ápice. Entonces ¿Cuál es la equidad? Los sueldos de militares y policías son bajísimos, por consiguiente los que están en retiro, tienen los mismos sueldos bajos, y debe saber, que un militar en retiro, no percibe lo mismo que uno en actividad, hay rubros que no son pensionables, es decir, un retirado gana más o menos el 15 o 20% menos que uno en actividad, lo que sí es cierto, es que cada uno de estos aumentos que en el lapso de 5 años cada gobierno dió (algunos de 50 soles, uno de 100 soles) los percibieron por igual, activos y retirados. Definitivamente, por la misma función que tienen los uniformados, no podrán tener igualdad de derechos que los civiles, sus obligaciones son mucho mayores, incluso ante la justicia, un militar o policía tienen mayor condena. Y si hablamos de penas, un militar o policía que tenga una sentencia judicial, es dado de baja, la posibilidad de trabajar en el mercado laboral con lo que sabe hacer, es casi nula. Imagine a un policía con 5 años de servicio, que en acción del servicio es lisiado (que todos están en riesgo de serlo) qué pensión tendría ¿Acorde a sus aportacione de 5 años?
    No hay que aferrarse a la cédula viva, pero sí es un hecho que cualquier medida que se opte, debe ser distinta a la que tiene un civil, debido a la tambien diferente labor que lleva a cabo un uniformado. si así fuere, la equidad que podría ser para unos, sería la inequidad para otros, volveremos entonces al viejo adagio del huevo y la gallina.

  11. Soy pensionista comprendida en la Ley 20530 y de la Ley 23945 y su reglamento, con Pensión Definitiva Nivelable expedido octubre de l992, pero copn la reforma Constitucional me quitaron la Nivelación con el Funcionario en actividad. Pregunto : ¿ Es legal esta acción que tomó la Municipalidad Provincial del Cusco?. Es más que el Decreto de Urgencia Nº 037-94 no aplicaron en mi favor ni mucho menos el Decreto Supremo Nº 057-86-PCM, esto es aún cuando estuve trabajando es posible reclamar la regularización de mis remuneraciones y las pensiones reunificadas? favor darme la respuesta.

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