Por: Andrés Dulanto Tello
Presidente del Centro Federado de Derecho de la PUCP
Asistente de docencia del curso Derecho Administrativo 2 de la PUCP.

1. Introducción.

Descentralización, participación y medio ambiente no son términos fáciles de conjugar. Sabemos que la descentralización y medio ambiente siempre ha sido un tema pendiente en la agenda pública, pero ¿cómo es que ambos conceptos se entrelazan? Una relación inmediata se realiza a través del concepto de subsidiariedad, por el cual se entiende que las autoridades más cercanas a la población son quienes mejor conocen su problemática. Así, se ha dotado de competencias ambientales a los niveles subnacionales de gobierno transfiriéndole   competencias. Es el concepto de participación ciudadana el que no sabríamos como encaja: si bien  los gobiernos regionales y municipales tienen sus propios mecanismos de participación ciudadana (en adelante, m.p.c.) no comprendemos cómo han servido a resolver problemas relacionados al medio ambiente. El presente artículo pretenderá responder a estas interrogantes.

2. Fundamentos de la participación ciudadana en la gestión ambiental.

La participación ciudadana es considerada como instrumento de gestión  ambiental, definido este como “mecanismo orientado a aplicar o concretar un objetivo de política ambiental o, en términos jurídicos, a hacer efectivo el derecho constitucional  a un ambiente adecuado…”[1]. Así, la participación ciudadana debe ser utilizada por aquellos niveles de gobierno con competencias ambientales como los gobiernos regionales y locales, de acuerdo a lo previsto en la Constitución y en instrumentos internacionales como la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo,  que recoge en su principio 10 señala: “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda”.

La frase “en el nivel que corresponda”, nos anima a señalar que los gobiernos regionales y locales, como órganos de decisión a nivel subnacional, deben utilizar la participación ciudadana como un instrumento de gestión ambiental que ayude a la implementación de políticas públicas relacionadas a este sector.

3. M.P.C. en materia ambiental en el nivel subnacional

En el ámbito de competencias de los gobiernos subnacionales tenemos como instrumento básico de participación ambiental, las comisiones ambientales regionales y locales. Estas son definidas por el MINAM como “instancias de gestión ambiental, de  carácter multisectorial, encargadas de coordinar y concertar la política ambiental regional,  promueven el diálogo y el acuerdo entre los sectores público, privado y la sociedad civil.”[2] Se crean mediante ordenanza, que debe incluir su composición y funciones. Asimismo, apoya al cumplimiento de los objetivos de estas, en el marco de la Política Nacional del Ambiente. Tenemos que hasta el momento, existen 13 comisiones ambientales regionales creadas y 292 comisiones ambientales municipales, número muy reducido.

Otro m.p.c. son los comités de gestión de las Áreas de Conservación Regional (ACR). Dichos comités deberán estar integrados por representantes del sector público y privado que tengan intereses involucrados o puedan tener injerencia en ella y están destinados a dar propuestas y recomendaciones sobre la adecuada gestión de las ACR.

No debemos dejar de recordar los m.p.c. tradicionales,  que si bien no son creados directamente para tratar temas relacionados al medio ambiente, si pueden tener incidencia en este. Estamos hablando de los presupuestos participativos, de los consejos de coordinación y los cabildos abiertos, en los cuales perfectamente se pueden tratar la temática ambiental.

Por otra parte, existen m.p.c. que no están bajo la competencia de los gobiernos subnacionales, pero en los cuales estos pueden tener roles fundamentales como en los procesos de participación ciudadana en el ámbito minero. De acuerdo con el artículo 2.2. del Reglamento de Participación Ciudadana en el Subsector Minero (RPCSM), el MEM es la autoridad competente para llevar a cabo procesos de participación ciudadana relacionados a las actividades mineras de la mediana y gran minería, “los gobiernos regionales…intervienen conforme a las disposiciones del presente Reglamento”.  Cabe indicar que según el RPCSM la autoridad competente puede convocar a otras autoridades como los gobiernos locales, pero esta no es una obligación.

4.  Estado de los m.p.c.  en materia ambiental en el nivel subnacional

Los impactos que ha tenido dicha participación en los procesos relacionados al medio ambiente han sido diversos: por un lado, no se ha terminado de construir los mecanismos permanentes de participación ciudadana: es reducido el número de comisiones ambientales que se han constituido, debido a la desidia de las autoridades, la falta asesoramiento del MINAM y la falta de incentivos para la ciudadanía que empuje a su construcción. Por otra parte, analizando la efectividad de la participación ciudadana se puede decir “es capaz de denunciar fallas del Estado y del mercado”[3] Sin embargo, esto no implica que efectivamente se haya tomado en cuenta la voz de los ciudadanos para la implementación de los proyectos. También cabe recalcar que estos mecanismos han sido obviados por las propias autoridades (p.e. consulta popular en Tambogrande)

Por último,  consideramos que los mecanismos de participación en los que el gobierno subnacional no es competente, pero en los que puede participar activamente como los previstos en el D.S. N° 028-2008-EM, han servido para dotar de legitimidad a estos procesos y para poder conjugar la voz de ciudadanos y las autoridades locales y regionales. Empero, ya señalamos que no es una obligación de las autoridades a cargo  de los procesos, incluir a las autoridades regionales y municipales que no son competentes.

5.   Conclusión

En este proceso debemos advertir la doble dimensión que implican los m.p.c. : si bien han demostrado ser una vía para poder expresar la voz de los ciudadanos, implica  una mayor capacidad del Estado para poder llevar a cabo estos procesos. Asimismo, se debe complementar la legislación al respecto, para que no existan vacios, ni incompatibilidades (un buen ejemplo de ello es el Convenio de de Aarhus, normatividad europea sobre el tema de la participación ciudadana ambiental). Por otra parte, puede innovarse mucho en el campo de los m.p.c. en materia ambiental tomando como ejemplo la legislación comparada, como el caso español de los NIP, que son  grupos organizados de ciudadanos  moderados por técnicos externos que emiten un dictamen sobre un tema de la esfera pública[4].

La participación  ciudadana en espacios descentralizados, como espacios vitales para que el ciudadano pueda verse involucrado en la gestión ambiental, es aun un espacio de construcción. Solo innovando, teniendo una  legislación clara y aplicando adecuadamente estos mecanismos, podremos tener una participación ciudadana eficiente.


[1] LANEGRA QUISPE, Ivan. “Haciendo funcionar al Derecho Ambiental: Elección y diseño de los instrumentos de gestión ambiental”. Revista de Derecho Administrativo. Lima, 2008, numero 6, pp. 142.

[2] Pagina web del Ministerio del Medio Ambiente.

[3] KAHATT NAVARRETE, Karim. “Los modelos de gobernanza ambiental y su impacto en la industria extractiva: una evaluación del modelo cooperativo y las alianzas multi-actores”. Themis, revista de Derecho. Lima, 2008.

[4] http://www.prodiversitas.bioetica.org/des5.htm#_Toc516299672. Fecha: 08 de Diciembre de 2010. Hora: 8:47 pm

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