Por: Carlos Ramírez Castillo

Abogado con estudios de maestría en Derecho Civil y Empresarial por la Universidad Privada Antenor Orrego, y sobre Derecho  y Economía en la Pontificia Universidad Católica de Chile

Introducción

Uno de las formas medir el grado de desarrollo de una sociedad y el nivel de organización de la misma es, entre muchas otros aspectos, la forma como los ciudadanos resuelven sus conflictos. La existencia de un Estado de Derecho es un requisito primario para la seguridad jurídica en un país y un aspecto importante que coadyuva a la resolución de conflictos legales entre los particulares y sus relaciones con el Estado. Empero, pese a que se ha buscado supuestas reformas en la administración de la justicia, ello no ha sido posible pues no solo existe una clara percepción por parte de los ciudadanos en la ineficiencia de la forma como el Estado es incapaz de resolver conflictos de terceros, sino que el Poder Judicial y los organismos vinculados a éste afrontan serios problemas de sobrecarga procesal, falta de gerencia y adecuada gestión de los órganos de administración y hasta problemas de corrupción, entre otros.

Uno de los trámites más engorrosos que se advierte en la administración pública es la reclamación de un particular respecto a una resolución administrativa[i], pues no solo tiene que someterse a la vía administrativa regular la cual, en muchos casos, es resuelta con poco criterio técnico y jurídico, sino que además si dicha persona no se encuentra conforme deberá de afrontar un largo y tedioso Proceso Contencioso Administrativo al amparo de la Ley N° 27584. En el Proceso Contencioso Administrativo se encuentra en discusión la supuesta vulneración al derecho de los particulares. Es así que se ha regulado que el Ministerio Público cumplirá una labor fiscalizadora respecto de la constitucionalidad y legalidad de las actuaciones estatales de la entidad demandada.

En base a ésta lógica verbi gratia un usuario de INDECOPI que tiene una resolución administrativa emitida por el Tribunal en su contra sobre reconocimiento de créditos concursales podría acudir al Poder Judicial vía Proceso Contencioso Administrativo solicitando la nulidad de la misma, siendo que en dicho proceso intervendrá en primera y segunda instancia como dictaminador el Fiscal en materia Civil. Así también lo hará si un pensionista jubilado de la ONP decide incoar una demanda de Proceso Contencioso Administrativo. Como se pude advertir, la presencia estatal en la resolución de ésta controversia es paquidérmica. En primer lugar interviene un órgano resolutor del conflicto en materia administrativa (INDECOPI u ONP para nuestros ejemplos) el cual puede ser demandado eventualmente ante el Poder Judicial y contará con la debida defensa, en casi todos los casos, de un procurador del Estado; posteriormente intervendrá el Ministerio Público como un ente dictaminador quien opina porque se declare fundada o no la demanda y finalmente, el Poder Judicial como órgano resolutor y tercero imparcial quien dirimirá el conflicto entre el particular y el mismo Estado.

La base normativa de esto se encuentra en la Ley N° 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General y la Ley N° 27584Ley del Proceso Contencioso Administrativo; sin embargo, conviene preguntarse ¿Es relevante la función realizada por el Fiscal en éste proceso? Asimismo, ¿No es un exceso por parte del Estado en que intervengan para la resolución de éste conflicto tres entidades estatales?¿Cuánto gasta el  Estado solventado esto?

Desburocratizando la burocracia

La función del Derecho tomando como punto de partida el Análisis Económico del Derecho es reducir costos de transacción que para el caso del Proceso Contencioso Administrativo están focalizados principalmente en el gasto de recursos logísticos y  humanos de las tres entidades antes mencionadas.

Ronald Coase en su libro “The Problem of Social Cost” plantea dos hipótesis referentes a los costos de transacción y a la elección de una norma jurídica que nos ayude a eliminar éstos: a) La primera hipótesis es que si hubiera costos de transacción cero en nuestro sistema jurídico, se produciría siempre un resultado eficiente con independencia de la norma atributiva de derechos elegida. b) La segunda de las hipótesis, es que si hubiera costos de transacción positivos, la solución eficiente no podría producirse con independencia de la norma jurídica elegida[ii]. No cabe duda que siempre habrán costos de transacción, por lo que la primera hipótesis nunca ocurrirá; es por ello que nuestro sistema jurídico debe procurar tener una norma jurídica que reduzca los costos de transacción en el Proceso Contencioso Administrativo para el caso en concreto.

Partiendo de ésta perspectiva, podemos esbozar un replanteamiento sobre la participación del Estado y en particular del Ministerio Público en el Proceso Contencioso Administrativo y la emisión del dictamen fiscal a fin de evaluar la exclusión de dicho trámite procesal en dicho proceso judicial, pues resulta inverosímil que sean tres entidades estatales las que intervengan para resolver un solo conflicto. Ello se justifica no solo se tiene razones de presupuesto económico y aumento de burocracia, sino que además, pese a que existe un fundamento legal establecido –la supuesta defensa de la legalidad por parte del Ministerio Público– ello no es suficiente para que un tercer ente gubernamental intervenga en un proceso judicial, pues bajo dicho argumento, el Fiscal Civil tendría que intervenir en muchos otros procesos más en donde su participación también es irrelevante.

La búsqueda de redefinir funciones pretende cautelar los Principios de Economía Procesal y Concentración Procesal, así como una lógica de desburocratizar un trámite procesal tan simple como es el resolver si una resolución administrativa estuvo o no bien dictada por el órgano administrativo. Y es que la Ley Nº 27584 y su modificatoria mediante Decreto Legislativo Nº 1067, no ha logrado obtener un Proceso Contencioso Administrativo que maximice la aplicación de los principios procesales antes mencionados y con ello un proceso judicial eficiente, pues la intervención del Ministerio Público no solo no es determinante en dicha causa; sino que tampoco resulta, en muchos casos, ilustrativa para el juez pues los dictámenes son realizados con modelos preestablecidos y confeccionados en algunas oportunidades por los Asistentes del Fiscal, no existiendo en la práctica un análisis serio sobre el caso en concreto. Tenemos un proceso lato en el que no se utiliza correctamente los recursos humanos del Estado, gastándose numerosas horas-hombre en la elaboración de dictámenes fiscales, los cuales muchos de ellos serán de poca utilidad para quien resuelve la causa.

A modo de conclusión

El estudio sobre esta materia no puede reducirse a estas líneas tan cortas como las escritas, sin embargo debe considerase que todo proceso judicial tiene un costo y lo que se invierte en cada acto procesal en que participa el Estado lo asumimos cada uno de los ciudadanos que contribuye con sus impuestos; por lo que es necesario reducir costos de transacción en los procesos judiciales contenciosos administrativos con actos dilatorios e ineficientes.


[i] Que puede ser una sanción administrativa, pedido de bonificación y/o pensión, resolución de una entidad reguladora entre otros.

[ii]Coase, Ronald, El Análisis Económico en Chicago, p. 15

6 COMENTARIOS

  1. Creo, muy respetuosamente, que cuando se escribe a la distancia de los hechos mucho se puede deccir, es preferible conocer el asunto de cerca y ver entonces que los procesos contenciosos administrativos actualmente se vienen desarrollando con mayor rapidez. No podermos dejar de señalar que muchos casos son casos tipo, pero existe un bune número de procesos que no lo son y he podido advertir que muchas veces se recogen en las sentencias las opiniones fiscales, pues estas están bien sustentadas. Opino que hoy por hoy las Fiscalías civiles están haciendo lo suyo

  2. Agradezco tu comentario, considero además que el Ministerio Público hace una labor encomiable y en muchos casos muy seria respecto al momento de dictaminar sobre una causa contenciosa administrativa; en la practica muchas veces, ello no es valorado por los jueces. Mi punto de vista al margen de que la celeridad con la que se tramitan las causas (que aun siguen siendo en promedio de dos años aproximadamente) e incluso utilidad del dictamen, es respecto a la necesidad y por ende justificacion de la elaboracion de un dictamen fiscal. Me adscribo a lo opinado por la Defensoria del Pueblo en el Informe Defensorial N° 131 sobre la necesidad del dictamen fiscal, la cual a criterio de dicho organo y de entendidos en la materia no se justifica. Saludos

  3. Mi estimado Carlos Ramirez, efectivamente el tema de su articulo no va dirigido a la celeridad en la emision de los dictamines fiscales, puesto que como bien lo resaltas el MP actualmente esta emitiendo sus pronunciamientos en tiempo oportuno, mas bien considero que el tema esta en establecer filtros en base a conflictos estrictamente de jure en los que definitivamente el MP, emita un dictamen en aplicacion al principio de legalidad y dejar de lado tantos otros en los que no hay mayor discusion puesto que la litis esta sujeta a meros actos administrativos y que vasta con la intervencion jurisdiccional para resolver las acciones contencioso administrativo. La discusion del tema es importante y esperemos se den algunas modificaciones en lo que respecta los procesos contenciosos administrativos. Felicitaciones.

  4. La participación del Ministerio Público, en el proceso contencioso administrativo, es eficaz, por cuanto el dictamen que emiten las Fiscalías Civiles competentes tiene como finalidad tutelar el derecho de las partes en cuanto a la legalidad del proceso y de la decisión futura, por lo que la opinión vertida no resulta vinculante pero si de orden tutelar, velando por la conservación del proceso y tutela procesal de las partes bajo el marco de su finalidad, admitir lo contrario seria una contravención de la propia Constitucion del Estado que establece claramente la necesidad de la participacion del Ministerio Público en los procesos contenciosos administrativos, debemos aclarar que el Informe Defensorial Nº 131 efectua argumentaciones cuestionables respecto a la participacion actual del Ministerio Publico, poniendo en tela de juicio hasta el razonamiento juridico de los fiscales civiles competentes, lo que no resulta claramente admisible.
    Sobre todo debe tomarse en cuenta que la funcion de velar el cumplimiento y la observancia de una estricta tutela judicial efectiva, debe ser claramente velada por el Ministerio Público, estadisticamente se ha verificado que su labor fiscalizadora a coadyuvado a evitar y subsanar errores judiciales que en el momento podrían haber acarreado nulidades perjudiciables para el propio justiciable, que si hubiesen dilatado el proceso y que si generan los costos a los que Usted hace referencia, no neguemos que la realidad judicial en el Peru, no posibilita suprimir la intervencion del Ministerio Público, como ente de control y tutela para los justiciables, y permitir que el Jzgador sea amo y señor del proceso. Tomo sus palabras en lo que respecta a que no es la emisiòn del Dictamen fiscal la que dilata el proceso y genera costos innecesarios, es la labor negilente y la inobservancia de las normas del debido proceso lo que lo ocasiona y que ademas hace necesario la participación del Ministerio Público. Agrego un punto mas, el dictamen fiscal da luces respecto a las controversias conocidas, estadiscticamente el casi 90% de sentencias han tomado los fundamentos expuestos en un dictamen fiscal, que lejos de constituir un perjuicio para el proceso, lo beneficia.

    • Este tema, es sin duda, un tema demasiado espinoso, no tanto en el sentido de exponer los fundamentos por las cuales actualmente la facultad del Ministerio Público resulta inceseario, al margen de la utilidad como muy bien se ha dicho en comentarios anteriores, sino, porque existe un gran número de servidores públicos, sobre todo en el Ministerio Público, que se verìan afectado en el caso que dicha facultad sea suprimida. Consideto incluso que la intervención del Ministerio Público en determinados casos civiles, como por ejemplo, prescripción adquisitiva, no se justifica, es decir, tampoco existe necesidad para intervenir en una litis netamente privada, no encuentro el fundamento por cual interviene en estos tipos de procesos. Algunos dicen para velar por el principio de legalidad (ya que el MP es el “defensor de la legaliad”), esa argumentación resulta ser cierto pero insufuciente para que el MP intervenga en estos tipos de casos donde no se encuentra en juego un interes general, de lo contrario, bajo el lema de que el MP es el defensor de la legalidad, pudiera intervenir en todos los procesos civiles, por cuanto en todos esos procesos tambièn se debe respetar el ” principio de legalidad”; entonces no basta solo defender la legalidad, sino, a mi consideración, que la litis sea de interes general, situación que no se encuentra ebn muchos casos donde el MP tiene competencia como dictaminador. Esto es un tema muy interesando, tanto asì que ya se enccuentra en el Congreso un proyecto de ley que suprime la facultad dictaminadora del MP en los procesos contenciosos, y, yendo mucho mas allá, estoy realizando una investigación justamente para suprimir la facultad dictaminadora al MP en determinados casos civiles.

  5. Ciertamente, el MP. en algunos casos advierte deficiencias a la manera de dictaminar en los procesos contenciosos administrativos, haciendo observaciones incluso sobre los requisitos de admisibilidad de las demandas, cosas creo a mi parecer netamente facultadas al PJ, caso que adverti al ver una demanda CA, en la cual es fiscal en su dictamen da la improcedencia: porque los plazos no se han cumplido correctamente al momento de presentar la demanda., dictamen incoherente ya que esta situación ya fue ventilada en la etapa postulatoria como corresponde a las etapas procesales judiciales, por lo que dicha demanda fue admitida y saneada en su momento.

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