Luego de aproximadamente 30 años de crecimiento constante de la población universitaria y de profesionales, una fuerte recesión económica a finales de los 80 trajo como consecuencia desempleo hasta en el sector con mayor nivel de educación. Por ello, no era de extrañar subirse a un taxi y encontrarse con un taxista-ingeniero, taxista-abogado, taxista-administrador.

Como respuesta a la crisis, en la década de los noventa se implementó una política de privatización de la economía peruana a través del DL N°882. Una economía de libre mercado era la formula que iba a solucionar, a través de la inversión privada, el problema del desempleo y la crisis económica arrastrada de años anteriores. ¿Realmente marcó diferencia el nuevo marco legislativo en el sistema universitario con el DL N° 882? ¿Qué nuevos dilemas se presenta ante la educación universitaria promovida y dirigida por actores enteramente privados?

Las novedades del DL N°882 en la educación universitaria

Para poder entender las particularidades planteadas en el DL N°882 es necesario describir  la ley precedente referente a la reglamentación de la organización del sector universitario en el Perú.

Es la ley N°23733, emitida en 1983, la que procurará al detalle el marco legal para la gestión y el financiamiento de las universidades públicas y privadas (Foro educativo: 25). Dicha ley tendrá dos ejes centrales. El primero afirma la gestión autónoma de las universidades en lo académico, administrativo y normativo según ley (Artículo 1). Específicamente las universidades tienen el derecho a aprobar un estatuto propio y regirse según él. Tienen el deber de organizar su sistema académico, económico y administrativo. Además, administran sus bienes y rentas; y elaboran el presupuesto y aplican los fondos siempre dentro de los parámetros de la ley (Artículo 4).

En segundo lugar, está el factor financiero. Según el artículo 6 de la ley las universidades públicas son personas jurídicas de derecho público, y aquellas universidades creadas por iniciativa de particulares son personas jurídicas de derecho privado sin fines de lucro. Esto conlleva a establecer en la misma ley que “todas la universidades tienen derecho a la contribución pública de acuerdo con sus meritos y necesidades, siendo la responsabilidad del Estado proporcionarla en magnitud adecuada[…]”.

Si bien el excedente del presupuestario anual de las universidades tiene que ser reinvertido en beneficio de la institución académica y el alumnado según ley, el Estado no sólo se ve en la obligación de exonerar de ciertos impuestos a este sector, sino que comparte la responsabilidad de apoyar económicamente a las universidades privadas para mantener y promover la calidad universitaria lograda. Por ejemplo, la universidad privada Pontificia Universidad Católica del Perú llegó a recibir subsidios del Estado hasta del 50% de su presupuesto como punto máximo en la década del 70 (Hampe Martínez: 149). De esta manera, pudo democratizar su población universitaria porque contaba con una mayor oferta de becas para que aquellos estudiantes con pocas posibilidades económicas puedan acceder a una de las mejores universidades del país.

Finalmente, es necesario resaltar de esta ley la horizontalidad que se percibe en la organización exigida por la misma. Tanto las autoridades electas dentro de la misma comunidad universitaria, como los alumnos representantes y profesores son parte de las decisiones que se llevarán a cabo dentro de la institución educativa.

La participación del Estado era muy fuerte en el sector de educación superior. Además de subsidiar en un 100%  las universidades públicas, también se encarga de respaldar económicamente al sector privado. Ello implica disponer un porcentaje considerable del presupuesto nacional para poder mantener la calidad de la educación superior. Por otro lado, las demandas de educación universitaria cada día era (y es) mayor. Un país donde el promedio del crecimiento demográfico anual desde 1940 hasta la fecha es de un 2.17 (INEI: 2009), donde la migración del campo a la ciudad transforma las estructuras en la sociedad peruana (Cotler: 192) con deseos de modernización, movilidad social y oportunidad de trabajo mejor remunerado (Benavides: 125-128), y donde se produce un masivo ingreso de las mujeres en el mercado de laboral (Chacaltana: 50), ¿no exige acaso el modelo planteado por la ley N°23733 una mayor inversión en la educación universitaria?

Aunque desde 1957 hasta 1983 se crearon 19 universidades públicas y 12 privadas (ANR: 2009), la demanda no fue cubierta, y por el contrario, la calidad e inversión en la educación superior decayó. Mientras el estado necesitaba una mayor inversión en educación universitaria para mantener las universidades existentes, y crear nuevas universidades por las demandas de la población, la crisis económica y una política de no inversión en sector educación empeoró la ya deteriorada educación universitaria.

Según el  GRÁFICO 1, si en 1970 el 2,21% del PBI en inversión en la educación equivale a 100, para 1985 una inversión del 3,03% equivale a 84, y en 1994 el 2,39% del PBI equivale a tan solo 36. Se puede concluir entonces que la inversión en la educación pública disminuyó para 1994 en un 64%; menos de la mitad de lo que se invertía 24 años atrás.

Inversion en educación pública 1970 1975 1980 1985 1990 1994
%PBI 2.21 2.41 2.52 3.03 2.46 2.39
Gasto per cápita 1970=100 100 115 118 84 33 36

Fuente: INEI y Figueroa et al. p.41

Elaboración: Figueroa

GRÁFICO 1. Inversión pública en educación

Es así como el modelo tradicional de las políticas públicas en sector de educación universitaria se desgastó por su ineficiencia en el uso de recursos, su extrema politización y su declive en calidad educativa (Foro Educativo: 24). La intervención del estado o su control parcial era sinónimo de una burocracia y lentitud innecesaria. El Estado obstaculizaba un mercado suculento para la inversión privada en este sector que a su vez permitiría la modernización de las universidades. Se cree entonces que mediante la competencia la oferta educativa mejoraría. Es por eso que en 1997 se emite el DL N°882.

Este decreto legislativo realizará un viraje respecto a la perspectiva de la gestión y financiación de las nuevas universidades privadas en el Perú: “Ley de promoción de la inversión en la educación”. Ya que el estado casi no invertía en educación, alguien lo tenía que hacer por él. Por ello, en el artículo N° 1 se establece que “[…] se brindan las condiciones y garantías para promover la inversión en servicios educativos, con la finalidad de contribuir a modernizar el sistema educativo y ampliar la oferta y la cobertura.”

El cambio elemental entre la primera y la segunda ley es que si la ley N° 23733 contempla las universidades privadas como personas jurídicas de derecho privado sin fines de lucro e incluye en la gestión a los alumnos y profesores: el DL N°882 no. Por el contrario, dicha ley permite que cualquier persona natural o jurídica tomar la iniciativa privada para invertir en educación. Este derecho comprende los de fundar, promover, conducir y gestionar las instituciones educativas particulares con o sin finalidad lucrativa (Artículo 2). Es por eso que toda la responsabilidad de la conducción de la futura universidad privada recae (recaería) en el propietario. La participación de los alumnos y profesores se ve limitada exclusivamente a sectores como proyección social, investigación y régimen académico (Artículo 5). La relación que se establece entre los profesores y la directiva es de dependencia por las normas de régimen laboral de la actividad privada (Artículo 6).

Las universidades privadas creadas por la ley N°882, en resumen, funcionan como una empresa privada. Es una institución que brinda servicios según la demanda del mercado y el rendimiento lucrativo. Y que, en su organización interna prevalece la decisión del propietario. Lo cual no implica necesariamente un beneficio o no beneficio para la modernización y la elevación de la calidad en las universidades privadas y peruanas en general. Es pertinente, entonces, realizar una evaluación –la cual no realizaremos en este artículo– de los pro y contras de la implementación del DL N°882.

Demandas y contrademandas educativas. Una aproximación.

Una pregunta adecuada para poder acercarnos en primera instancia hacia los nuevos dilemas de la educación universitaria promovida y dirigida por actores enteramente privados es reflexionar sobre el significado de la modernización para la universidad peruana. ¿Infraestructura, docencia, materiales, tecnología, experiencia, títulos, enfoque empresarial, derechos humanos, cultura? ¿Qué es modernización para la educación universitaria?

No pretendo reflexionar sobre cómo debería de ser la modernización en las universidades. Mas bien, presentaré cuales son las nuevas exigencias de las sociedades modernas–¿posmodernas?– del siglo XXI hacia la universidad para luego poder presentar cuáles son las complicaciones que trae este nuevo modelo que liberaliza totalmente la creación y dirección de estos centros educativos. Porque si bien el modelo tradicional del sistema de universidades peruanas presenta problemas, el modelo liberal también tiene sus  contradicciones.

La característica de las sociedades modernas del siglo XXI es que la globalización de la economía estaría conduciendo a una nueva división internacional del trabajo en la que la calificación define los nuevos segmentos de ella (Gamero: 39). Además, se exige la inserción de los países en la economía mundial, lo que implica también una mayor competencia laboral que no sólo se restringe a un país determinado, sino que entra en competencia a escala mundial. De esta manera, a más competencia, aumenta la necesidad de una la alta calificación para encontrar un mejor trabajo y elevar el nivel de vida.  Es por eso que en países pobres el acceso a la universidad representa la oportunidad de salir de la pobreza (Yamada: 43).

La eficiencia de la educación recibida tiene entonces como núcleo principal las relaciones entre el mundo del trabajo y la educación (Del Valle: 13). Este hecho va de la mano con la rentabilidad de estudiar en una universidad de mayor calidad porque los retornos esperados serán mayores (Asencios: 182). La urgencia no es sólo de universidades de calidad, sino también de una adecuada oferta de carreras que tengan mayor posibilidad de insertar al futuro profesional en un mercado laboral. Por eso, la educación universitaria en las sociedades modernas exige en gran medida una rentabilidad en el mercado.

Si modernización universitaria equivale a una efectividad en la relación entre el trabajo y la educación. ¿La inversión privada en universidades privadas de la ley N°882 es eficaz? ¿El aumento de estas universidades responde a las demandas de la sociedad peruana de acceso a la educación? Como ya se mencionó en un inicio, el modelo presenta también errores que cuestionan la eficiencia de la inversión privada respaldada por la ley N°882.

En primer lugar, a pesar de que la inversión de las universidades privadas es mayor que de las públicas, tienden a ofrecer carreras que signifiquen un menor costo de inversión. Por ejemplo, ofrecen en su mayoría carreras como administración, derecho, educación, psicología, economía, etc. Como la inversión en carreras tecnológicas y de ciencias aplicadas es mucho más alto, dichas carreras no son atractivas para el sector privado (Foro educativo: 30).

En segundo lugar, es cuestionable la ampliación del acceso a la educación mediante las instituciones privadas. Como la máxima fuente de ingresos económicos proviene de los estudiantes que pagan el servicio de educación universitaria, entonces su objetivo en el mercado será captar a aquellos futuros estudiantes con capacidad de pagar las más altas escalas. De esta manera, la dificultad de recibir calidad en educación universitaria para los sectores de menores recursos se complica más (Foro educativo: 2001; Yamada: 2006; Asencios: 2005; Benavides: 2002).

Este punto cuestiona el artículo primero de la ley 882 porque en cierto modo, amplia la oferta pero a sectores que ya pueden acceder a educación privada y no a aquella población que por problemas económicos no. Por ello, el alcance es limitado.

El foro educativo del Consorcio de Universidades afirma que a la larga la intervención política y la dependencia extrema en los fondos públicos son causantes del debilitamiento de las universidades del país; y que, hoy existe una mayor flexibilidad en los regímenes legales para la gestión universitaria y en los mecanismos de generación de ingresos propios de las universidades lo cual es una mejora en el sector (Foro educativo: 33). Más que una mayor flexibilidad, sostengo que es una flexibilidad llevada al extremo.

Si bien la carga excesiva del Estado es un problema, su ausencia también lo es. Existe una gran diferencia entre el respeto a la autonomía universitaria y autarquía universitaria (Lynch: 2009). La ley N°882 no responde a las necesidades de desarrollo del país porque la extrema disminución de capacidad de intervención del estado para regular el sistema educativo universitario aísla de los condicionamientos de la sociedad a dichos profesionales.

Un ejemplo muy ilustrativo es lo que sucedió entre las universidades respaldadas por el DL N°882 y las medidas tomadas por la Dirección de Educación Superior del Ministerio de Educación. La situación era crítica. “Había una excesiva oferta de instituciones educativas, a tal punto que, en ese momento, se necesitaban 6.850 profesores anuales para el sector público y privado, y producía el conjunto de institutos pedagógicos, sin contar las 54 facultades de educación, 18.000, anual. Es decir, cada año quedaban 12.000 fuera, porque se necesitaban 6.000 titulados. Pero la cosa es más complicada todavía. Estaban estudiando en ese momento 144.000 estudiantes.”, declara el ese entonces director del DINFOCAD (Dirección Nacional de Formación y Capacitación.

La medida que tomó el MINEDU en el 2005 fue prohibir la creación de nuevos institutos pedagógicos, evaluar la labor de los ya existentes y prohibir la entrada de nuevos alumnos a aquellos lugares donde no cumplan los requisitos exigidos. El problema se presentó con las universidades respaldadas por el DL N°882:

“¿Y en el caso de las universidades?
Bueno, las universidades funcionan a su libre albedrío. Nosotros hemos tenidos dos reuniones con los decanos de las facultades de educación. Les hemos explicado la situación, la excesiva oferta de profesores que no tienen empleo porque el sistema no los requiere. […]

¿Existe el riesgo que el ministerio de Educación sea desautorizado por el Poder Judicial?
No solamente es un riesgo, hemos sido sujetos de denuncias penales.


Y procede porque tanto los pedagógicos privados apelan ¿a la libertad de empresa?
Sí. Y se lo permite el Decreto Legislativo 882 y el juez les da la razón. Yo he recibido siete denuncias y la última fue acogida por el Poder Judicial, y estoy procesado por no haber autorizado a un instituto que funcione en un local que no ofrecía seguridades para los alumnos. La Dirección Regional respectiva no aprobó el funcionamiento porque no había garantías, y el ministerio no les dio matrícula, presentaron una demanda, y a pesar de haber probado que la Dirección Nacional no tenía nada que ver en el tema, me han abierto un proceso penal, yo soy en este momento el encausado con embargo de la persona, con pago de caución y con prohibición de salir del país.[…]” (Entrevista a Guillermo Sanchez Moreno: 2007)

De esta manera, se demuestra que en algunos casos especialmente el sector privado no contribuye a la eficacia en la relación de oferta-calidad educativa y posibilidades laborales. En este caso, estoy de acuerdo con la medida porque cuenta con un tiempo limitado y está debidamente investigado el caso. Sin embargo, creo que el límite facultativo para el Estado debe estar bien definido para evitar abusos.

Taxista Ra-rá

Las barreras económicas también son fuertes. Tan solo las universidades más costosas cuentan con el prestigio y el presupuesto para afrontar las exigencias de nuestros tiempos. Este sistema de educación universitaria que ofrece cada día más universidades privadas traídas de la “cachina”; las cuales, evidentemente buscarán rentabilidad ofreciendo las carreras más baratas y encima de mala calidad.

Y así, volvemos a la misma historia: la del taxista-profesional. El ciudadano que sueña con tener una carrera, la obtiene y finalmente no encuentra un mercado laboral al cual insertarse. El mismo que no encuentra en el sistema universitario  educación de calidad, competitiva. Entonces, ¿quién será el responsable de orientar este desbarajuste de la edad de la propia República? El Estado, porque es una responsabilidad que asume en la constitución. Responsabilidad que no asumen los privados. A ellos poco o nada hay que reclamar. Sí, porque no se trata de intervención sino de planificación y organización sin excesos que transgredan la libertad.

Este probablemente es otro artículo más que reniega sobre la educación en el Perú. Casi casi como una letanía. De todos modos, siempre serán interesantes las conversaciones con los taxistas. ¿Nos seguirá dando igual? No importa, igual sigue el negocio:.“señor…dos luquitas menos porfavor. Es aquí no más, en el fundo pando”.

6 COMENTARIOS

  1. Me produce sensaciones encontradas este artículo. Por un lado, felicito el uso de citas y datos, pero por otro creo que no se han barajado todas las posibilidades en relación al tema de fondo.
    Me parece que no existe suficiente sustento para decir que la “liberalización” (privitización) de la educación terciaria en Perú haya sido negativa. Se dice que existen muchos profesionales que hacen taxi, pero eso -así eso sea cierto, lo cual no queda claro del artículo- no necesariamente es algo negativo. Igual podemos entender que tener más ciudadanos educados en general es algo positivo. De hecho es un indicador de desarrollo habitualmente usado medir el acceso a la educación terciaria en un país, independientemente de detalles.
    Existen estudios a nivel mundial -y en Perú de Yamada (2011)- que hacen ver que la educación terciaria genera retornos mayores que la secundaria o la técnica. Ese sí es un dato objetivo y verificable. Decir que la educación no tiene la calidad esperada es algo subjetivo, no verificable. Se tendría uno que referir a indicadores más específicos, como el que he señaldado o la empleabilidad, pero usando datos y no solo experiencias anecdóticas.
    El final del artículo lo encuentro de terror: no se trata de intervenir, sino de planificar. “Planificación centralizada de la Economía” es la manera estandarizada de describir al comunismo.
    Saludos,
    Oscar Sumar

    • Hola Oscar,
      definitivamente el problema tiene varias aristas. Yo realicé una investigación que tomó en cuenta, por ejemplo, el tema que la educación universitaria evidentemente genera mayor retorno. Sin embargo, ¿son nuestros profesionales realmente competitivos? ¿tenemos universidades de calidad? Más aún, ¿la oferta de carreras universitarias se condice con la demanda laboral?

      Por otro lado, las investigaciones en materia de educación universitaria con indicadores para realizar un balance de lo que ha significado negativa o positivamente el DL N°882 en materia de mayor calidad son pocas e insuficientes. En ello creo que podemos coincidir.

      Finalmente, respecto del último punto: no utilizo el término intervención porque conlleva definitivamente a una noción de arbitrariedad y de exceso de poder del Estado. Cuando me refiero a planificación es a un plan articulado con objetivos y lineamientos en materia educativa. Ello no es intervención sino organización y una visión de país con metas propias. El sector privado no se plantea como objetivo elevar en un 20% la población de estudiantes universitarios, sino invertir en el negocio de la educación para obtener mayores rentas -lo cual no me parece un mal equivocado-.

      En estos momentos, si bien la oferta de educación superior ha aumentado, hay que preguntarse de qué manera. Nuevamente, ¿es de calidad? ¿Responde a las demandas del mercado laboral que finalmente es la que ofrece las oportunidades? Todas esas preguntas el Estado debería de responderlas y generar un plan que apunte a una mejora general.

      No propongo que intervenga directamente, sino que no evada el rol que asume en la constitución en el art. 58 “Economia social de mercado”: “La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura”. Dicha orientación es sinónimo de planificación. Objetivos claros y cómo llegar a cumplirlos. El cómo es un tema aparte.

      Muchas gracias por leer enfoque y comentar. Espero sigas visitando nuestra página!

      Saludos,

      Nancy Vidal

  2. Al margen de la calidad del artículo, considero, Óscar, que exacerbas tus miedos cuando lías el ánimo de “planificación” de la autora al comunismo. Un artículo con más información y una crítica con menos prejuicios son necesarios. Ver, como ejemplo, los varios países europeos occidentales que planifican y que, por supuesto, no son nada comunistas.

    • Hola Wil,
      creo que no sólo se necesita un artículo con más información, sino investigaciones serias en esta materia. La bibliografía, aunque suene inverosímil, es poca. Bibliografía relacionada a un balance del DL N°882 hasta el momento, claro está.

      Gracias por leer el artículo, estoy segura que hay muchos mas en enfoquederecho.com que te interesarán.

      Saludos,

      Nancy Vidal

  3. Muy interesante el artículo, no obstante, existe una fuerte carga pro intervención. Discrepo radicalmente del contenido que le asignas a la frase “economía social de mercado”, en dónde al parecer aprecias planificación yo lo que advierto es respeto al principio de legalidad y al estado de derecho. Por otro lado, sostener tajantemente que el sector privado “no contribuye a la eficacia en la relación de oferta-calidad educativa y posibilidades laborales” es un poco excesivo. Te invito a contrastar las fallas del mercado con las fallas del estado. No me parece mal per se que existan más universidades… el problema no es uno de oferta… sino de demanda de calidad. Creo que tu artículo, aunque interesante, se salta un poco a la garrocha el problema y peca un poco de aquello que suele caracterizar a la gente de izquierda (no digo que lo seas… no lo sé)… encubrir intervenciones con eufemismos simpáticos. Igualmente, felicito tu iniciativa de poner en el tapete un tema tan importante. Eso merece un aplauso… aunque no coincidamos en el fondo.

  4. Cierto, no viví Velazco, tampoco de manera plena Fujimori. Si bien el primero sí planteó un Estado interventor sin respetar el Estado de derecho, invirtió como ningún gobierno en materia educativa. Sin embargo, ello no fue suficiente y se podría decir que el modelo de la 23733 no contribuye a mejorar el sistema educativo. El segundo, fiel a los 90s y al consenso de Washington, le atribuyó al Estado un rol en el cual se desentendió de la problemática (no basta construir colegios, como tampoco solo poner a disposición mucho dinero) y dejó todo al “libre mercado” como si la inversión privada y su dinámica solucionara de manera natural los problemas.

    Mis amigos liberales me refutarían: “eso no es libre mercado, es mercantilismo”. Lo que fuese, tal como se han planteado ambas leyes demuestra que no hay los resultados necesarios para una mejora en la calidad en la educación. Por ello, considero que ambas perspectivas han fracasado. La realidad es más compleja y considero que lo principal es buscar la manera más eficiente de darle solución concreta al problema de la educación. Dicha solución no podría insistir de ninguna manera en lo que ya está. Debe de haber una iniciativa de perfeccionarlo o cambiarlo. Desde mi perspectiva, lo ideal es que finalmente cualquier persona con o sin recursos económicos tenga la oportunidad y libertad de acceder a la educación universitaria sin que le cueste, que no haya diferencia en la calidad educativa que algunos reciben por tener o dejar de tener dinero.

    Gracias por comentar Gustavo, y déjame decirte que me quedaría con lo importante que es contrastar las fallas del mercado (que existen, son reales e innegables) con las fallas del Estado (que son de lejos muchísimas). Dejar de idealizar ambas perspectivas, tener una visión crítica de ambos es lo esencial para poder generar soluciones que más allá del “blanco o negro” pueda encontrar grises que respondan a lo que necesitamos como país. Como dije, siempre respetando la libertad de todos los ciudadanos.

    Y sí, soy de izquierda.

    Gracias por escribir, leer y comentar enfoque. Estamos muy a gusto con tenerte y esperamos pronto tu nuevo artículo!

    Un abrazo Gustavo,

    Nancy Vidal

    PD: prometo un artículo relacionado al art. 58 de la Constitución.

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