La laguna Conococha es una importante fuente de agua para Ancash y alberga una gran diversidad biológica. Hace unos años, la población local se opuso a la exploración de una minera en la zona.  El año pasado las partes acordaron buscar la intangibilidad del área. Foto: Radiowebrural.com

Por: Pablo Peña

La informalidad en el Perú no solo se manifiesta en el ambulante que vende en la calle o el dueño de un negocio que no tiene a su trabajador en planilla, también está en la forma como gestionamos nuestros impactos ambientales. Este fenómeno ha sido estudiado desde varias disciplinas, típicamente la economía y otras ciencias sociales. Siguiendo las noticias de la semana pasada, caigo en la cuenta de que la informalidad es tan generalizada que no sorprende verla a la luz del derecho ambiental también.

Dependiendo de a quién escuchemos o leamos, pueden haber distintas percepciones sobre el fenómeno de la informalidad. Por un lado, representa la ilegalidad, la cultura de Pepe el vivo, y es el símbolo de por qué no avanzamos como país. Viendo el vaso medio lleno, la informalidad es un síntoma de que hay empuje para salir adelante, de la creatividad para el autoempleo ante la carencia y de la búsqueda de soluciones prácticas en un Perú injusto y complejo.

La “licencia social”es un ejemplo de informalidad en la gestión pública ambiental. Ciertamente, la licencia social es más que la preocupación por el cuidado del medio ambiente alrededor de una operación extractiva; sin embargo, lo ambiental es un elemento importante de la licencia social. Además, la licencia social alude a la capacidad de decisión sobre los recursos naturales, lo que en el Perú está comprendido dentro del marco jurídico ambiental. Pero la licencia social no se basa en normas jurídicas, lo que lleva a algunos a minimizar su importancia, a incluso a rechazarla de plano.

A pesar de estas opiniones, lo cierto es que la licencia social se ha convertido en algo que las empresas tramitan ante los ciudadanos de la localidad donde se ubicará su operación. Los temas que se ponen sobre la mesa para obtener la licencia social típicamente son: asegurar que la contaminación se contenga o sea mínima, que se tome en cuenta la opinión de los ciudadanos de la localidad en el desarrollo de la operación, que la misma respete las costumbres y formas de vida locales, y que haya una suficiente compensación y distribución de beneficios (usualmente más allá del pago de impuestos).

Ciudadanos de Cajamarca expresando la falta de “licencia social” del proyecto Conga. Foto: Vrinda Manglik.

Así, la licencia social se vuelve una forma paralela de hacer gestión ambiental. La licencia social es una gestión ambiental desconcentrada, iterativa, pragmática y popular. Esto, quizá, estaría bien si su función fuese ser complementaria a la gestión ambiental formal (aquella que realiza o supervisa el gobierno en base a las leyes), como estoy seguro lo es en algunos casos. Lamentablemente, muchas veces ambas formas de hacer gestión ambiental se superponen y enfrentan, una con la legitimidad que le da el proceso legislativo y otra la que le da la idea de la democracia directa y la justicia.

Otro ejemplo de la informalidad en la gestión pública ambiental son los grupos de trabajo del Congreso formados para investigar denuncias ambientales. La semana pasada, una de estas comisiones estuvo en la zona del Pastaza y del Río Corrientes en Loreto y descubrió lo que todos allá ya sabían, que hay petróleo en el agua que está contaminando a la gente y que algunos de estos derrames ni siquiera estaban mapeados para ser remediados. Efectivamente, el artículo 97 de la Constitución permite que el Congreso “inicie investigaciones sobre cualquier asunto de interés público”; sin embargo, investigar una denuncia ambiental concreta es claramente una función excepcional.

¿Por qué las vías regulares de la gestión ambiental formal no resolvieron los derrames de petróleo en Loreto? y ¿por qué los ciudadanos que viven alrededor de un proyecto minero buscan una la licencia social en vez de mantenerse navegando los procedimientos legales establecidos? En ambos casos, la respuesta es que el marco legal o la institucionalidad que soporta la gestión pública ambiental no funcionan, o al menos no bien o no para todos. Para ser justos, la gestión pública ambiental ha venido mejorando poco a poco, particularmente desde la creación del Ministerio del Ambiente. Sin embargo, es importante tomar en cuenta que esta no comienza ni termina en el Ministerio del Ambiente. La gestión púbica ambientales, por diseño, multisectorial y multinivel; es decir, (casi) todas las instituciones del Estado tienen algo que ver con el tema.

Derrame de petróleo en la Cuenca del río Corrientes, avistado por la Comisión del Congreso que viajó hasta Loreto hace unas semanas. Fuente: Servindi.

A pesar de los avances, la propia existencia de la licencia social y de ejemplos como la comisión del Congreso en el Pastaza, muestran que son necesarios cambios en el marco jurídico ambiental y de los recursos naturales para mejorar la gestión ambiental formal. No es sólo una cuestión de colocar más funcionarios o más dinero en la administración pública (aunque todo esto seguro ayudaría); en muchos casos, es cuestión de adecuar la ley respondiendo a una pregunta difícil que subyace a los conflictos socio-ambientales: ¿Quién debería decidir y cómo sobre el uso de la tierra y de los recursos naturales en el Perú?

En el Perú, la Constitución y las leyes otorgan al Estado un rol preponderante en las decisiones sobre el uso de la tierra y de los recursos naturales, incluso más que los ciudadanos. Más aún, al entregárseleexiguas competencias ambientales a los Gobiernos Regionales, se ha consolidado el principio de que el gobierno nacional decide. Un ejemplo claro es la forma como se otorgan, evalúan y supervisan las concesiones de la mediana y gran minería. Como otros han señalado, es un buen momento para redefinir estas reglas y por eso el que se haya creado la Comisión encargada de elaborar propuestas para la “nueva minería”, es una buena noticia (ver norma de creación aquí).

En la reciente Cumbre de Río+20, el Presidente Humala propuso la necesidad de una nueva relación con la minería y habló de fortalecer el Ministerio del Ambiente. El video completo se puede ver aquí.

No es un sacrilegio abrir a debate las reglas que tenemos hoy sobre el aprovechamiento de los recursos naturales, particularmente la minería. Algunos temas que pueden ser públicamente discutidos son: definir si quien decide sobre recursos naturales como los minerales debe ser alguno o varios niveles del Estado o el propietario del terreno superficial, si son adecuados los plazos y procedimientos actuales para dar aportes a Estudios de Impacto Ambiental de cientos o miles de páginas, si la zonificación ecológica y económica que toma muchos años trabajarse debe seguir siendo referencial, si debemos continuar con un modelo de distribución de beneficios basado en impuestos que regresan en forma de canon, o si aceptamos como sociedad que existen ecosistemas particularmente frágiles que merecen un tratamiento especial libre de operaciones extractivas.

En una ocasión, una señora mayor, titular de una concesión para aprovechar castaña en Madre de Dios, pidió la palabra en un taller del cual yo participaba. Al notar que se hacía mucho hincapié en que la ley no permitía ciertos usos en la concesión ella se puso de pie e increpó: “¡Pero la ley no come, nosotros comemos!”. Luego, pidió que se explique por qué no se podía cambiar la ley y adecuarla a la realidad del campo. Con su expresión, lejos de justificar un eventual incumplimiento a la ley, ella manifestaba su intensa vocación de buscar cambios dentro de los parámetros legales y formales. Recordar que las normas se pueden cambiar y adecuar es también un llamado a los abogados. Muchas veces perdemos de vista que ejercer el derecho es más que interpretar las leyes, conocer la doctrina o saber litigar; es también ayudar a proponer mejoras al marco legal paraaportar al debate público.

1 COMENTARIO

  1. Estimados amigos, estoy de acuerdo con lo expuesto de tratar de cambiar las leyes o normas y ¿”adecuarlas”?. ¿A qué?, ¿al momento político?, …preguntas. Porque las crearon los hombres y ellos mismos las pueden eliminar, si actuan con ética y separan el derecho de la política. Si se cree que solo la ciencia jurídica y los abogados puede crear o eliminar las leyes, estamos por mal camino, esa idea siempre se inculcó en el imaginario colectivo, como la verdad absoluta, y no es así. Si se juntasen con profesionales de otras ciencias y formaran un grupo multidisciplinario, que hagan un estudio de las consecuencias políticas, sociales y ética de las leyes que se dan en un pueblo o país, sería más rico su aporte a la sociedad, pero no quieren renunciar al hábito, bastante arraigado, de invocar la autoridad objetiva de la ciencia del derecho, para justificar pretensiones políticas, porque está en juego los intereses profesionales de los juristas que no renuncian a la idea (o quieren creer) que su ciencia permite encontrar la solución “justa” ¿Qué es lo justo para Ud, o para mí?(muy subjetivo) de los conflictos de intereses en el seno de la sociedad. Con lo que pasa hoy en Perú, me parece que están desconociendo el derecho del pueblo de defender su ambiente, su salud y supervivencia como individuos. Se está superponiendo leyes del país al derecho internacional, es al revés (explicación muy clara de E. Salmón). Estoy muy agradecido a esta columna que nos enriquece en la ciencia del saber jurídico.

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