Por: Martín Ruggiero Garzón
Abogado por la Universidad de Lima, y Asociado del Área Laboral de Payet Rey Cauvi Abogados.

I. INTRODUCCIÓN:
En los últimos meses, la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (la “Dirección”), ha emitido una serie de informes a solicitud de diversos organismos públicos, entidades privadas, organizaciones sindicales e incluso, ante el requerimiento de personas naturales . En efecto, a través de los referidos informes, la Dirección ha emitido su opinión respecto a (i) la interpretación, aplicación y alcances de diversos dispositivos normativos; (ii) propuestas que tendrían por finalidad mejorar las condiciones laborales en diversos sectores productivos en nuestro país y, (iii) en relación a la validez de convenios colectivos suscritos por organizaciones sindicales con sus correspondientes empleadores.

Así las cosas, resulta pertinente analizar el derecho de los ciudadanos a efectuar consultas, la facultad de la Dirección de responderlas o pronunciarse sobre las mismas y la conveniencia o no de que dicho organismo emita informes y opiniones respecto a temas de interés particular.

II. MARCO NORMATIVO:

Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, resulta pertinente recordar que el numeral 20 del artículo 2 de nuestra vigente Constitución Política consagra el derecho de petición de toda persona. En efecto, el referido dispositivo normativo establece que toda persona tiene derecho a “formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad”. Aterrizando en el plano legal lo antes expuesto, el numeral 2 del artículo 106 de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General (“LPAG”) señala que “El derecho de petición administrativa comprende las facultades de presentar solicitudes en interés particular del administrado, de realizar solicitudes e interés general de la colectividad, de contradecir actos administrativos, las facultades de pedir informaciones, de formular consultas y de presentar solicitudes de gracia”.
En esta línea, dentro de las diversas manifestaciones del derecho de petición, se encuentra la petición consultiva, expresamente recogida en el artículo 111 de la LPAG. Así, dicho precepto legal precisa que el “derecho de petición incluye las consultas por escrito a las autoridades administrativas, sobre las materias a su cargo y el sentido de la normativa vigente que comprende su accionar, particularmente aquella emitida por la propia entidad”.
Ahora bien, no solo resulta relevante estudiar el derecho de petición de los administrados, sino también analizar la facultad de la Autoridad Administrativa de Trabajo (“AAT”) de emitir informes y opiniones, así como la naturaleza y alcances de éstos, ante el ejercicio del derecho de petición por parte de los administrados.
Al respecto, el artículo 1 de la Ley N° 29381 – Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (“Ley”) precisa que dicha norma tiene como objeto –entre otros– definir las funciones y estructura orgánica básica de dicho ministerio. En este sentido, el literal c) del artículo 7 de la Ley establece que dentro de las funciones compartidas del ministerio, se encuentra el “Establecer normas, lineamientos, mecanismos y procedimientos, en el ámbito nacional, que permitan la inspección del cumplimiento de las normas de trabajo, la prevención y solución de conflictos laborales, así como la difusión de la normativa laboral, la defensa legal y la asesoría gratuita del trabajador”.
En este mismo orden de ideas, el artículo 46 del Decreto Supremo N° 4-2010-TR, Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (“ROF”) dispone que, en el marco de la política del sector, “la Dirección propone normas y reglamentos, formula y, de ser el caso, emite directivas, lineamientos, mecanismos y procedimientos en el ámbito nacional, en materias sociolaborales, de relaciones colectivas e individuales de trabajo, prevención y solución de conflictos laborales, asesoría y defensa legal al trabajador, responsabilidad social empresarial, seguridad social, difusión de la normativa laboral, y administración y operación de los registros de relaciones de trabajo, en el marco de su competencia”. A mayor abundamiento, la Dirección de Capacitación y Difusión Laboral, unidad orgánica de la Dirección, cumple la función de absolver las consultas de trabajadores y empleadores, sobre la aplicación inmediata de la normativa laboral.
Adicionalmente, con fecha 16 de mayo de 2012, el Ministerio de Trabajado y Promoción del Empleo (“MTPE”) emitió la Resolución Ministerial N° 124-2012-TR (“Resolución”), dispositivo normativo a través del cual se establecen criterios para el ejercicio de la función normativa y administrativa de los órganos del MTPE. En efecto, la Resolución indica que la función normativa del MTPE consiste en crear, modificar y extinguir normas, establecer criterios de interpretación jurídica de alcance general y preceptivo, así como elaborar propuestas normativas cuya aprobación depende de otras instancias o poderes del Estado.
III. ANÁLISIS:
Ahora bien, debemos señalar que el presente trabajo no pretende criticar la facultad de la Dirección de establecer –a través de lineamientos o informes– criterios interpretativos de alcance general, los cuales sin duda dotan de predictibilidad al sistema, sino cuestionar los pronunciamientos que ha emitido el referido organismo a solicitud de organizaciones sindicales e incluso de entidades empleadoras, los cuales requieren a la Dirección emitir una opinión respecto –entre otros– a la legalidad de una decisión empresarial de modificar una jornada de trabajo o en relación a la validez de una cláusula prevista en un convenio colectivo .
Al respecto, consideramos que no resulta –por decir no menos– conveniente, que la Dirección emita opiniones que se pronuncian sobre temas de interés particular (e.g. cláusulas previstas en un convenio colectivo o medidas adoptadas por una entidad empleadora) en la medida que constituyen adelantos de opinión de la propia AAT, los cuales podrían influir de manera directa ante una decisión adoptada –por ejemplo– por una determinada sub dirección de inspección en el marco de un procedimiento inspectivo, o un procedimiento administrativo sancionador o incluso, ante un eventual proceso judicial.
En efecto, si bien la AAT (en particular la Dirección de Capacitación y Difusión Laboral) tiene competencia para absolver consultas formuladas por trabajadores y empleadores, únicamente cuenta con facultades para pronunciarse respecto a la aplicación, interpretación o alcances de la legislación laboral y no respecto a las disposiciones contenidas en un convenio colectivo o a una decisión adoptada por determinada entidad empleadora. Es decir, somos de la opinión que la AAT ostenta facultades para pronunciarse sobre temas de interés general, pero no sobre temas de interés particular que, lejos de dotar de predictibilidad a los órganos decisorios tanto administrativos como judiciales, constituyen un antecedente que lógicamente será tenido en cuenta por el órgano competente al momento de resolver sobre dicha materia.
Finalmente (felizmente), debemos tener presente que los informes emitidos por la Dirección únicamente constituyen opiniones o, en todo caso, recomendaciones, sin tener carácter vinculante o de observancia obligatoria, motivo por el cual si bien pueden ser analizados y tenidos en cuenta por los solicitantes o los órganos decisorios correspondientes, éstos no constituyen mandatos o precedentes de ineludible cumplimiento. Esperamos realmente que, especialmente esto último, le quede muy claro a las autoridades judiciales y a las propias entidades administrativas.

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