Por Fernando Lozada Calderón, alumno de la facultad de Derecho de la PUCP, asistente de docencia en el curso de Derecho Constitucional 1.

La crisis en la que está sumido nuestro Poder Judicial puede ser rastreada hasta su propio nacimiento, se evidencia en múltiples pasajes de nuestra literatura. Prueba de aquello son las palabras que tiene un famoso personaje de Julio Ramón Ribeyro en su cuento Interior L, en el que argumenta, ante el padre de una chica que ha sido seducida: «El juicio no conduce a nada […]. Estará usted peleando durante dos o tres años en el curso de los cuales no recibirá un cobre y mientras tanto, la chica puede necesitar algo»[1].

En las líneas que siguen, intentaré demostrar la relación que considero que existe entre esta crisis y el derecho al debido proceso, de la cual el Consejo Nacional de la Magistratura (en adelante CNM) es el principal causante.

El debido proceso latinoamericano puede ser rastreado hasta el due process of law anglosajón, el cual encuentra su fuente de origen en la quinta enmienda de la Constitución de los Estados Unidos. En dicho sistema, este derecho se descompone en dos: el debido proceso sustantivo, que protege a los ciudadanos de leyes que violen los derechos fundamentales, y el debido proceso adjetivo, el cual se refiere a las garantías procesales que aseguran los derechos fundamentales de los ciudadanos[2].

Al ser incorporado en los sistemas constitucionales latinoamericanos, el due process of law sufrió algunas modificaciones para convertirse en lo que ahora entendemos como debido proceso. De acuerdo con el profesor César Landa, el debido proceso debe ser entendido como aquel derecho humano abierto de naturaleza procesal y alcances generales, el cual busca resolver de forma justa las controversias que se presentan ante las autoridades judiciales[3].

Del mismo modo que el due process of law anglosajón, el debido proceso latinoamericano cuenta con dos facetas: la formal y la sustantiva. La primera debe ser entendida[4] como aquellos principios y reglas que tienen que ver con las formalidades estatuidas para el proceso, tales como las que establecen el juez natural o el derecho de defensa; mientras que la faceta sustantiva debe ser entendida como aquellos estándares de razonabilidad y proporcionalidad que toda decisión judicial debe suponer[5].

Para el presente análisis, nos interesa enfocarnos en la primera faceta, ya que es esta la que encierra un conjunto de garantías y principios constitucionales que se pueden identificar a lo largo del proceso en sí y no en el producto de este, el cual vendría a ser la sentencia[6].

De acuerdo con el inciso 2 del artículo 154 de nuestra Constitución, es función del CNM ratificar a los jueces y fiscales de todos los niveles cada 7 años. Por diversos motivos, en algunos casos el Consejo no está cumpliendo con ratificar a dichos magistrados dentro del plazo asignado por la Constitución.

Consideramos que esta demora tiene un impacto negativo en el derecho al debido proceso en su faceta formal, ya que, como se desarrolló en líneas anteriores, lo que está en tutela es la correcta conducción del proceso así como otorgar todas las garantías a este para que el ciudadano obtenga un pronunciamiento conforme a los principios constitucionales y, por tanto, conforme a la justicia.

Al producirse demoras en el proceso de ratificación, estas garantías y principios dejan de cumplir su función, ya que el juez, al no tener la seguridad de que continuará en su cargo, puede incurrir en ciertas situaciones que perjudicarían la correcta conducción del proceso, por ejemplo, en corrupción.

Es menester recordar que una de las principales garantías incluidas en el derecho al debido proceso en su faceta formal es la inamovilidad de los magistrados. A partir de ella, los magistrados no pueden ser separados sin proceso sancionatorio o cuando no sean ratificados por el CNM o las cortes competentes[7]. En el caso de las demoras en la respuesta de ratificación para los magistrados que ya pasaron por el proceso de ratificación pero todavía no han obtenido respuesta, quedan en un limbo en el que no saben cómo fallará el Consejo. En nuestra opinión esta situación podría ser el germen que tendría como consecuencia casos de corrupción.

Prueba de nuestra hipótesis, es el caso del ex magistrado Gastón Molina Huamán, quien fue juez superior de la Corte Superior de Justicia del Callao, el cual pasó la entrevista de ratificación el 16 de enero del 2012 y, mediante la resolución 122-2013-PCNM, el CNM decidió no ratificarlo el 21 de febrero del año siguiente[8]. El ex magistrado Molina, durante los 13 meses que duró el suspenso de su ratificación, fue blanco de numerosos cuestionamientos por la sociedad civil debido a los vínculos que este tendría con el lavado de activos y la corrupción. Estos cuestionamientos incluso llevaron a que el Instituto de Defensa Legal (IDL) planteara ante el CNM un pedido para que no ratificaran a dicho magistrado[9].

Consideramos que este caso muestra que la falta de decisión por parte del CNM vulnera el derecho al debido proceso en su faceta formal, pues desestabiliza las garantías que dan a la conducción del proceso apariencia de justicia desencadenando en un funcionamiento ineficiente de nuestro aparato de justicia.

Por último, consideramos que para poder acabar con esta situación, y con el desprestigio que aqueja a nuestro sistema de administración de justicia, es necesario llevar a cabo una reforma integral del CNM en la cual se evalúan los procesos que nombran y ratifican a nuestros magistrados.


[1] PÁSARA, Luis (2010). Tres claves de la justicia en el Perú. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, pp. 23 y ss.

[2] LANDA ARROYO, César (2004). Teoría del derecho procesal constitucional. Lima: Palestra Editores, p. 195.

[3] LANDA ARROYO, César (2010). Los derechos fundamentales en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Lima: Palestra Editores, p. 267.

[4] Clasificación usada por nuestro Tribunal Constitucional en la sentencia 00023-2005-AI, fundamento jurídico 48.

[5] LANDA ARROYO, César (2010). Los derechos fundamentales en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Lima: Palestra Editores, p. 99.

[6] Se debe de tener cuidado con no confundir el derecho al debido proceso con el derecho a la tutela judicial efectiva, la cual supone tanto el derecho de acceso a los órganos de justicia como la eficacia de lo decidido en la sentencia, es decir una concepción garantista y tutelar. Por lo cual constituye un derecho «genérico» que se descompone en un conjunto de derechos específicos entre los cuales figura el derecho de acceso a la justicia y el derecho al debido proceso (sentencia recaída en el Expediente 00005-2006-AI, fundamentos jurídicos 23-25).

[7] LANDA ARROYO, César (2012). El derecho al debido proceso en la jurisprudencia: Corte Suprema de Justicia, Tribunal Constitucional y Corte Interamericana de Derechos Humanos. Lima, p. 34.

[8] http://www.cnm.gob.pe/webcnm/archivos/pdf/2012/er/res1222013.pdf.

[9] http://ideeleradio.pe/web/wNoti.php?idN=5059&tip=red.

3 COMENTARIOS

  1. Interesante artículo que apunta a las demoras en los procesos de ratificación y evaluación del CNM. Si bien ello se debe a diversas causas como pedidos de postergación de entrevistas, solicitudes de inhibición de consejeros de parte de los propios evaluados, necesidad de informarse mejor sobre cuestionamientos ciudadanos presentados respecto de los magistrados, nulidad del proceso por inhibición tardía y justificada de consejero, entre otros; también es cierto que el CNM debe poner más esfuerzos estructurales para que no hayan casos de dilación de los resultados. Eso, a la larga, estresa a los buenos magistrados y no les deja hacer bien su labor mientras están en proceso de ratificación y evaluación. Todo un drama. Se ha avanzado, pero aún falta muchísimo más para que este proceso sea el que debe ser.

  2. LA RATIFICACION DE MAGISTRADOS ES INCONSTITUCIONAL

    El presente argumento, primero y principal, se hace con la intención que el juez constitucional emita un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de la institución de la ratificación, habida cuenta que aun cuando el Tribunal Constitucional ha evolucionado desde su negativa a tratar sobre ello, después a emitido pronunciamientos valorándolo, pero no se ha tratado sobre la totalidad de esta institución, por lo cual ahora lo presento los argumentos para que se emita pronunciamiento.

    Si bien el inciso 2) del artículo 154 de la Constitución Política del Estado, señala como función de Consejo Nacional de la Magistratura: “Ratificar a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete años. Los no ratificados no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público. El proceso de ratificación es independiente de las medidas disciplinarias.”

    Tal disposición deviene en inconstitucional, e incluso el Tribunal Constitucional lo ha dispuesto cuando en el Expediente 1333-2006-PA/TC, emite la sentencia vinculante en la cual dice: “Ordena al Consejo Nacional de la Magistratura, y a todos los jueces de la República, bajo responsabilidad, cumplir en sus propios términos lo resuelto por este Tribunal, en el sentido de que los magistrados no ratificados no están impedidos de postular nuevamente al Poder Judicial o al Ministerio Público y, por tanto, de reingresar a la carrera judicial“, que determina la inconstitucionalidad de la parte que ordena “Los no ratificados no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público”.

    En el presente caso, pretendemos demostrar que la institución de la ratificación es inconstitucional, por las razones que son:

    2. La responsabilidad de los servidores públicos es civil, penal y disciplinaria administrativa, no existe competencia del Consejo Nacional de la Magistratura para determinar alguna de ellas.

    Los funcionarios y servidores públicos, incluidos los magistrados, por el incorrecto ejercicio de sus funciones, pueden tener las responsabilidades siguientes:
    • Penal.
    • Civil.
    • Administrativa o disciplinaria.

    Las dos primeras, antes dichas, las determina el poder judicial, la ultima las autoridades administrativas de la dependencia de donde proceden, sin embargo si lo resuelto en la vía administrativa es cuestionada por un proceso contencioso administrativo, es la autoridad jurisdiccional quien habrá de resolver en última instancia.

    El Consejo Nacional de la Magistratura, carece de atribuciones respecto del conocimiento de las responsabilidades antes dichas, así como tampoco no podría avocarse a determinarlas, ni emitir un segundo juicio a las ya realizadas. El venir haciéndolas atenta contra el artículo 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el 14.1 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos.

    3. La obligación de fundamentar las decisiones, conlleva que se funden en norma expresa pre establecida, no se puede sujetar al arbitrio de la autoridad. El Consejo Nacional de la Magistratura, mediante la ratificación, ejerce un control no regulado sobre los magistrados.

    Pues, conforme a lo dicho nos preguntamos ¿Cuál será entonces la responsabilidad que le quepa pronunciarse al Consejo Nacional de la Magistratura cuando realiza la ratificación de los magistrados?, responderíamos, que ninguna, esta institución fue creada para lo siguiente:

    • La desconfianza, cierta o falsa, de que los órganos de control de los magistrados son insuficientes e ineficaces, y por lo mismo genera la permanencia de personas sin idoneidad.

    • El poder remover a magistrados incómodos para ciertos intereses, con mucha facilidad, ya que no se requería de un proceso donde se demuestre responsabilidades ni se cuestionen en doble instancia lo resuelto, sino que los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura solamente emitan un voto de desconfianza.

    El Tribunal Constitucional, después de negarse en admitir los procesos de garantía constitucional contra lo resuelto por el Consejo Nacional de la Magistratura por tenerse por irrevisables, en su sentencia de STC N.° 3361-2004-AA, Caso Jaime Amado Álvarez Guillén, ha justificado la evaluación de los magistrados y circunscrito a:

    • Calificación de los méritos y la documentación de sustento, contrastados con la información de las instituciones u organismos que las han emitido.
    • Apreciación del rendimiento en la calidad de las resoluciones y de las publicaciones, pudiendo asesorarse con profesores universitarios. Se tomará en cuenta la comprensión del problema jurídico y la claridad de su exposición; la solidez de la argumentación para sustentar la tesis que se acepta y refutar la que se rechaza; y el adecuado análisis de los medios probatorios, o la justificación de la omisión.
    • Análisis del avance académico y profesional del evaluado, así como de su conducta.
    • Examen optativo del crecimiento patrimonial de los evaluados, para lo cual se puede contar con el asesoramiento de especialistas.
    • Estudio de diez resoluciones (sentencias, autos que ponen fin al proceso, autos en medidas cautelares o dictámenes) que el evaluado considere importantes, y que demuestre, el desempeño de sus funciones en los últimos siete años.
    • Realización de un examen psicométrico y psicológico del evaluado, con asesoramiento de profesionales especialistas.

    Sin embargo, para que se pueda juzgar (en este caso emitir un voto de confianza), no se ha determinado con precisión cuales serían los requisitos o exigencias que deben cumplir los magistrados, porque repetirían las que respecto de ellos se hace en los reglamentos de los órganos de control interno; por lo que el Consejo Nacional de la Magistratura ha regulado los siguientes:

    • Calidad académica, por los cursos dictados, organizados y asistidos, la calidad de sus resoluciones.
    • Crecimiento patrimonial,
    • Examen psicológico,
    • Popularidad gremial, se refiere a que salga ganador en los referéndums que realizan los Colegios de Abogados.

    Las exigencias antes glosadas son repeticiones de las normas que tratan normas expresas y autoridades competentes específicas, por lo cual se realiza un doble juzgamiento cuando se permite que lo repita el Consejo Nacional de la Magistratura sin las garantías de un debido proceso

    4. La determinación de la calidad académica de los magistrados, se halla regulada y encomendado su determinación al órgano de control interno

    En los incisos 13) y 14) del artículo 47 de la Ley de la Carrera Judicial, Ley Nº 29277, lo califica como falta grave:

    “13. No motivar las resoluciones judiciales o inobservar inexcusablemente el cumplimiento de los deberes judiciales.
    14. Incumplir, injustificada o inmotivadamente, los plazos legalmente establecidos para dictar resolución”

    La determinación de esta responsabilidad se encuentra a cargo del órgano de control interno.

    5. El doble juzgamiento e imprescriptibilidad, no se toma en cuenta cuando resuelve el Consejo Nacional de la Magistratura.

    El inciso 2) del artículo 139 de la Constitución Política del Estado, ordena:

    “Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
    2. La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional. Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada, ni cortar procedimientos en trámite, ni modificar sentencias ni retardar su ejecución. Estas disposiciones no afectan el derecho de gracia ni la facultad de investigación del Congreso, cuyo ejercicio no debe, sin embargo, interferir en el procedimiento jurisdiccional ni surte efecto jurisdiccional alguno.”

    Las responsabilidades caducan por el transcurrir el tiempo que genera: la prescripción y caducidad, lo resuelto en un proceso que quedo consentida o ejecutoriada, tiene la calidad de cosa juzgada, no puede ser revisado por ninguna autoridad.

    El cumplimiento de una sanción, impuesta por sentencia o resolución administrativa, agota la imposición de otra pena adicional.

    Ello no tiene en cuenta el Consejo Nacional de la Magistratura, como ocurre cuando resuelve:

    “Este elevado número de medidas disciplinarias le fueron impuestas en la tramitación de procesos judiciales y figuran en el expediente como consentidas, lo cual incide negativamente en su evaluación” (N° 136-2008-PCNM Lima, 26 de setiembre del 2008, ratificación del doctor Víctor Manuel Minchán Vargas, Vocal de la Corte Superior del Distrito Judicial de Amazonas),

    y existen otras similares en los diversos procesos de ratificación.

    6. La subjetividad de los referéndums de los colegios de abogados, pues no están regido en norma jurídica expresa, sino en el arbitrio de los consejeros

    Para justificar sus decisiones el Consejo Nacional de la Magistratura ha instituido los referéndums que realizan los Colegios de Abogados, los cuales carecen de objetividad por lo siguiente:

    • No existen garantías que el proceso se halle libre de fraude, ni que los afectados con esta acción puedan tener control del mismo, como ocurre en un proceso electoral.
    • Los abogados no son los que tengan idoneidad para que sus apreciaciones sean confiables, ni todos ellos están en posibilidad de conocer a todos los magistrados que evalúan.

    El Consejo Nacional de la Magistratura usa la falacia ad populum, que se ha explicado antes en detalle, el método de juzgamiento que recibió Jesucristo frente a Barrabás, sujeto a la opinión de la muchedumbre, a quien no se le exige ninguna razón sino tan solo un parecer subjetivo e incluso condicionado.

    7. El crecimiento patrimonial injustificado genera responsabilidad penal por enriquecimiento ilícito, que compete determinarlo al Fiscal de la Nación.

    El artículo 41 de la Constitución Política del Estado dispone: “Cuando se presume enriquecimiento ilícito, el Fiscal de la Nación, por denuncia de terceros o de oficio, formula cargos ante el Poder Judicial”, por lo que no corresponde al Consejo Nacional de la Magistratura, inquirir sobre ello cuando realiza la ratificación de los magistrados, al estar asumiendo funciones que no le son propias.

    8. La sanidad mental, cuando cause incapacidad y sea declarada en juicio, es sustento para impedir el ejercicio de un cargo o función pública, no puede determinarlo el Consejo Nacional de la Magistratura.

    El artículo 42 del Código Civil, señala: “Tienen plena capacidad de ejercicio de sus derechos civiles las personas que hayan cumplido dieciocho años de edad, salvo lo dispuesto en los artículos 43º y 44º.”, por esta razón no puede justificarse en una pericia psicológica la incapacidad que tendría un magistrados para ejercer sus funciones.

    Solamente, merced a un proceso sobre interdicción puede generar que se determine el impedimento del magistrado y a través de un proceso judicial, careciendo de competencia el Consejo Nacional de la Magistratura.

    9. La exigencia de capacitación de los magistrados, no guarda correspondencia con la limitación de horas para la docencia.

    La función de los magistrados es exclusiva y excluyente de cualquier otra labor, salvo la de ejercer la docencia, el inciso 8) del artículo 184 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ordena:

    “Dedicarse exclusivamente a la función judicial. No obstante, puede ejercer la docencia universitaria en materias jurídicas, a tiempo parcial, hasta por ocho horas semanales de dictado de clases y en horas distintas de las que corresponden al despacho judicial. Igualmente, con las mismas limitaciones, puede realizar labor de investigación jurídica, fuera de las horas del despacho judicial, e intervenir a título personal en Congresos y Conferencias;”

    Contradictoriamente, si no puede dictar clases, se le exige que se capacite, lleve cursos, maestrías y doctorados que le ocupan mayor tiempo que las ocho horas del dictado de clases. Por lo que esta exigencia no está debidamente justificada.

    10. La carga laboral de los magistrados, y el retardo de los procesos.

    Un puente tiene una resistencia que usualmente está señalizado antes de su ingreso, un vehículo tiene una capacidad portante, pero no se sabe cuánto de trabajo en promedio le correspondería a un magistrado.

    El Consejo Nacional de la Magistratura, al apreciar la existencia de carga laboral en los magistrados sin fijar un parámetro de cuál sería la carga mínima o promedio que le correspondería realizar en las ocho horas de labores, pues el artículo 25 de la Constitución Política del Estado ordena:

    “La jornada ordinaria de trabajo es de ocho horas diarias o cuarenta y ocho horas semanales, como máximo. En caso de jornadas acumulativas o atípicas, el promedio de horas trabajadas en el período correspondiente no puede superar dicho máximo”

    11. La responsabilidad de los magistrados, debe hallarse determinado en norma expresa e inequívoca y no sujeta al arbitrio de los Consejos del Consejo Nacional de la Magistratura.

    Pues, el inciso 1) del artículo 146 de la Constitución Política del Estado ordena:

    “El Estado garantiza a los magistrados judiciales: 1. Su independencia. Sólo están sometidos a la Constitución y la ley”

    Del que se advierte, que la única limitación que tienen los magistrados es “la Constitución y la ley”, por lo cual el Consejo Nacional de la Magistratura debe señalar la disposición legal o constitucional que el magistrado ha incumplido y sí este puede generar su no permanencia en el cargo.

    Por lo cual en el inciso 3) de la misma norma, se agrega:

    “Su permanencia en el servicio, mientras observen conducta e idoneidad propias de su función.“

    Circunscribe a los requisitos de “conducta e idoneidad propias de su función“, las cuales tienen que estar determinados en la norma, precisando cuales son, así la manera de graduarlas, no dejando al arbitrio del Consejo Nacional de la Magistratura de fijarlas a su propio querer y conforme le acomode al magistrado de su preferencia, siendo distinto en cada caso su proceder, justificando al decir:

    “en lo atinente al argumento de la recurrente en el sentido de que se habría vulnerado el derecho de igualdad a partir de la comparación que pretende establecer con otros magistrados con relación a determinados parámetros de evaluación, resulta pertinente indicar que cada proceso de evaluación integral y ratificación obedece a una valoración individual y personal del magistrado sujeto a evaluación, de manera que la comparación que en el fondo la recurrente pretende se realice con otros magistrados ratificados no resulta pertinente, debido a que sólo se refiere a un aspecto de evaluación aislado, desconociendo el carácter integral de la evaluación y los demás parámetros de la misma“ (Resolución del Consejo Nacional de la Magistratura N° 262-2013-PCNM, Lima, 29 de abril de 2013, no ratificación de Carmen Luisa Macollunco López como Fiscal Superior de Puno )las negritas son nuestras.

    La parte antes trascrita, vulnera los principios de uniformidad y predictibilidad contenidos en los artículos 1.14 y 1.15 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, que expresamente dicen:

    “1.14. Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deberá establecer requisitos similares para trámites similares, garantizando que las excepciones a los principios generales no serán convertidos en la regla general. Toda diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente sustentados. (negritas son nuestras)
    1.15. Principio de predictibilidad.- La autoridad administrativa deberá brindar a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada trámite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cuál será el resultado final que se obtendrá.”

    Carece de la condición de criterios objetivos el decir “cada proceso de evaluación integral y ratificación obedece a una valoración individual y personal del magistrado sujeto a evaluación”, no existe en ella la posibilidad de que la decisión de la administración sea predecible, se afecta el artículo 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el 14.1 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos..

    12. La determinación de la afectación a la constitución y la ley, en la generalidad de los casos lo hacen profesionales del derecho, no puede permitirse que en el caso de los magistrados lo realicen quienes no lo son.

    Pues, la permanencia de los magistrados merced al proceso de ratificación, se debe determinar que los magistrados hayan atentado contra “la Constitución y la ley“, y con ello se haya afectado su “conducta e idoneidad propias de su función“.

    Para que se realice una interpretación apropiada de la Constitución como de la ley, no puede admitirse que ella recaiga en personas que no son profesionales en derecho, como ocurre con la mayoría de los componentes del Consejo Nacional de la Magistratura. Cuando en la generalidad de los procesos se encuentra a cargo de los jueces, profesionales en derecho.

    Tal proceder afecta el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, al sujetar a los magistrados a ser juzgados por un juez carente de idoneidad, con lo cual no hay garantía de obtener una resolución razonable y fundada en derecho, contradicen el artículo 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el 14.1 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos. .

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