Por Orlando Vignolo Cueva[1].

La sentencia en cuestión presenta un conflicto –de natural incidencia y activación en nuestras Administraciones Públicas descentralizadas- ocurrido entre una Ordenanza Regional 004-2010-GRA/CR emitida por el Consejo del Gobierno Regional de Ayacucho y un reglamento de alcance nacional contenido en el Decreto Supremo 002-2010-ED, el cual reglaba las normas de selección y contratación del personal docente en las Instituciones Educativas Públicas de Educación Básica y Educación Técnico-Productiva de todo el país para el año 2010. La colisión entre estas dos normas se da por un tema puntual, el artículo 1 de la citada norma legal regional establecía de manera directa la inaplicación del artículo 1 del Decreto Supremo 002-2010-ED, basado en razones de constitucionalidad (juridicidad) de la norma infra-legal, al estimarse que los formas y procedimientos de concursos públicos establecidos en el Reglamento del Ministerio de Educación vulneraban “el derecho al acceso al empleo público en condiciones de igualdad”.

Sin perjuicio, que resulta harto criticable que el Consejo Regional Ayacuchano se auto-atribuya la condición de censor (judicial) de normas reglamentarias (buscando literalmente expurgarlas del ordenamiento vigente por diversas razones jurídicas, pues la inaplicación planteada en el artículo 1 de la Ordenanza Regional 004-2010-GRA/CR es una forma velada de generar la invalidez reglamentaria en una circunscripción territorial del país), y que el fundamento central para la emisión de la discutida norma sean las posibles afectaciones al principio de igualdad aplicado sobre el acceso al empleo público docente (aunque vale recordar que no basta con solamente alegarlo pues la figura sigue siendo un principio-derecho de contenido sinuoso, estructura abierta, defectible y que necesita concretizaciones reales), considero que el elemento central a tomar en cuenta en esta resolución es el valor sustancial que da el Alto Tribunal al principio de competencia como utensilio “exclusivamente” judicial de dilucidación de antinomias normativas.

Al respecto, inicialmente debemos comprender que la Constitución reconoce autonomía política, económica y administrativa en los “asuntos de su competencia”, tanto a los Gobiernos regionales[2] como a las Municipalidades [3], instituto que consiste “en la titularidad conferida a los entes territoriales, inferiores al Estado (Regiones, Departamentos, Municipalidades), de poderes públicos que revisten tres características: a.1) Se trata de potestades públicas superiores: es decir, las potestades de mayor generalidad e intensidad de cuantas pueden ostentar los entes públicos: potestad normativa, de autotutela, tributaria, sancionadora. (…) a.2) Se trata de potestades públicas diversificadas: su extensión e intensidad disminuyen en función directa del ámbito territorial del ente. Es claro que los atributos esenciales de la soberanía (Fuerzas armadas, potestad jurisdiccional, relaciones internacionales), pertenecen al Estado sin posibilidad alguna de participación en los mismos de las restantes comunidades territoriales. (…) a.3) Las potestades que integran el ámbito de autonomía no son necesariamente exclusivas: (…) Nuestra Constitución no ha operado un corte limpio de potestades relativas a los diferentes entes territoriales. La interconexión, el entrecruzamiento, la implicación de las competencias, son significar con esto la duplicación, no sustitución, (cfr. Artículos 192 y 195 CP) parecen la regla general”[4].

Por otro lado, vale tener en cuenta como sustento inicial de validez de un reglamento, que cuando éste asume la categoría de ejecutivo o secundum legem (única fórmula reglamentaria conocida en nuestro Derecho, salvo alguna excepción de normas independientes o extra legem que no podría tratarse en este espacio), es un dispositivo inferior que desarrolla y complementa “una ley porque la ley misma lo ha previsto mediante llamamiento expreso. Por ser una norma subordinada y de colaboración con la Ley, el reglamento ejecutivo ni puede contradecir la Ley que desarrolla, ni puede regular aspectos esenciales de la materia porque supondría invadir la esfera materia de reserva legal”[5]. En consecuencia, su validez queda conectada a su Ley matriz, ergo los ataques antijurídicos que puedan producirse contra él, son finalmente agresiones contra los propios productos hechos por el Legislador nacional. Si se quiere, la destrucción de la validez jurídica del Decreto Supremo 002-2010-ED, sólo puede darse por excesos o extralimitaciones que podría contenerse en su seno y que se refieran, entra otras, a la propia Ley General de Educación, ya que esta última le otorga cobertura y permite su existencia (lo mencionado no es otra cosa que la aplicación del principio de competencia).

Dicho esto, debe recordarse que los órganos legislativos de Administraciones descentralizadas deben aprender a convivir y respetar las normas legales hechas por nuestro Legislador, las cuales en cualquier materia sientan las bases aplicables a todo el territorio nacional, sin posibilidad alguna de que éstas puedan ser eliminadas o desconocidas por cualquier otro Poder Público (como sería el órgano regional antes mencionado), salvo que exista un pronunciamiento expreso del Tribunal Constitucional, o la obligación de inaplicar la disposición inter partes emitido por un Juez común. Más todavía, cabe reconocer, en razón del status constitucional brindado a la Representación Nacional (“El Poder Legislativo reside en el Congreso de la República”), que solo éste monopoliza el deber de uniformización normativa.

Ahora bien, si el reglamento es un reflejo normativo extenso de una Ley del Congreso de la República tal como venimos exponiendo, cabe reconocer que su contenido es un desarrollo pormenorizado y ampliado de estas bases legislativas, que no puede ser desconocido o rechazado de plano por Administraciones Públicas que tienen otorgada la capacidad legislativa en territorios determinados, sin antes pasar por el camino de la impugnación judicial mediante el proceso de acción popular. En otras palabras, lo anterior significa que las bases legislativas creadas en diversas materias (en este caso empleo público docente) no pueden ser modificadas o transformadas de una manera implícita, casi que las haga imposible descubrirlas en el caso concreto, a partir de la incorrecta inaplicación de un dispositivo reglamentario. Si se abriera esta compuerta, el caos normativo estaría instalado de manera definitiva en nuestro Derecho

Por tanto, a los Concejos Municipales o Regionales en el esquema actual de reparto constitucional de competencias legislativas les toca cumplir, en materias reguladas por Ley nacional, con verdaderos procesos de adaptación dentro de los linderos amplios preceptuados por el Congreso de la República, y claro, buscando la armonización de sus Ordenanzas con los reglamentos del Poder Ejecutivo emitidos en función de las Leyes nacionales. En otras palabras, las Municipalidades o Gobiernos Regionales podrán ejercitar sus potestades legislativas y reglamentarias, sin violar, invadir o evadir las facultades (también constitucionales) del Parlamento nacional, o las propias potestades reglamentarias generales del Poder Ejecutivo. Al menos, la sentencia comentada reconoce este dato y refuerza la idea contenida en el artículo 36 de la Ley 27867, regla que a la letra indica que las “normas y disposiciones del Gobierno Regional se adecuan al ordenamiento jurídico nacional, no pueden invalidar ni dejar sin efecto normas de otro Gobierno Regional ni de los otros niveles de gobierno”. Finalmente, el monopolio de las bases normativas nacionales como facultad legislativa propia del Congreso de la República, es una demostración concreta del principio de unidad preceptuado por el artículo 43 de nuestra Constitución[6].

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[1]Doctorando por la Universidad de Zaragoza (España). Especialista en Servicios Civiles y Función Pública por la UIM. Abogado por la Universidad de Piura. Abogado Asociado del Estudio Echecopar (Perú). Profesor de Contratos del Estado de la Universidad de Piura (Perú). Miembro de la Unión Iberoamericana Municipalista, del Seminario de Derecho Administrativo de la Universidad de Piura y de la Red Latinoamericana de Bienes Públicos.

[2]  Artículo 191 CP: “Los gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Coordinan con las municipalidades sin interferir sus funciones y atribuciones. (…)”

[3] Artículo 194 CP: “Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley. (…)”

[4]  Abruña Puyol,  Antonio y Baca Oneto, Víctor. “Notas al Curso de Derecho Administrativo”, pro manuscrito, pp. 85 y 86.

[5]PARADA VÁSQUEZ, Ramón. “Concepto y fuentes del Derecho Administrativo”. Marcial Pons, Madrid, 2008, p. 57

[6]Sobre dicho principio el Tribunal Constitucional señala que: “(…) es el Estado unidad el que mantiene la función legislativa básica con el fin de mantener la unidad del país. Hablando en estricto del tema legislativo, éste compete al Congreso de la República, salvo en las materias que el bloque de constitucionalidad demande para los gobiernos regionales y municipales. Por más que la cláusula de residualidad no está expresamente reconocida en la Constitución, a diferencia de lo que sucede en ordenamientos comparados. No obstante esta aseveración, a partir del principio de unidad analizado, cabe señalar que las competencias regionales sólo serán aquellas que explícitamente estén consagradas en la Constitución y en las leyes de desarrollo de descentralización, de modo que lo que no esté señalado en ellas, corresponde a la competencia exclusiva del Gobierno Central”. Vid. STC 0002-2005-AI, FJ 48, de fecha 18de febrero de 2005

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