Por Renata Bregaglio, especialista en Derecho Internacional. Profesora de la Clínica de Acciones de Interés Público, Sección Discapacidad. 

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El pasado 4 de noviembre, el Tribunal Constitucional de República Dominicana emitió la sentencia TC/0256/14, en la cual declaró inconstitucional el instrumento de aceptación de competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), regulado por el artículo 62 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), que había sido emitido por dicho Estado el 25 de marzo de 1999. La decisión de este Estado, sin duda, tiene como origen la reciente sentencia emitida por la Corte IDH para el caso Personas Dominicanas y Haitianas Expulsadas vs. República Dominicana, respecto de la cual, República Dominicana habría expresado su rechazo.

Para la Corte IDH, la referida sentencia no encuentra sustento alguno en el Derecho Internacional, por lo cual no puede tener efectos. No obstante, debemos preguntarnos si ello realmente es así.

¿Qué es el artículo 62 de la CADH?

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Como se sabe, la sola pertenencia de un Estado a la Organización de Estados Americanos, o incluso el ser parte de la CADH, no posibilitan que una presunta víctima pueda presentar una denuncia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), y que eventualmente, pueda llegar a la Corte IDH. Dicho de manera sencilla, todos los Estados por el solo hecho de pertenecer a la Organización de Estados Americanos (OEA) implícitamente han habilitado a la CIDH a tramitar denuncias individuales contra ellos, pero no a la Corte IDH. Para que ello ocurra, los Estados, al momento de convertirse en Estado parte de la CADH, o de manera posterior, deben declarar que reconocen la competencia contenciosa de la Corte IDH. Por ello, el artículo 62 establece:

1. Todo Estado parte puede, en el momento del depósito de su instrumento de ratificación o adhesión de esta Convención, o en cualquier momento posterior, declarar que reconoce como obligatoria de pleno derecho y sin convención especial, la competencia de la Corte sobre todos los casos relativos a la interpretación o aplicación de esta Convención.

2. La declaración puede ser hecha incondicionalmente, o bajo condición de reciprocidad, por un plazo determinado o para casos específicos.  Deberá ser presentada al Secretario General de la Organización, quien transmitirá copias de la misma a los otros Estados miembros de la Organización y al Secretario de la Corte.

3. La Corte tiene competencia para conocer de cualquier caso relativo a la interpretación y aplicación de las disposiciones de esta Convención que le sea sometido, siempre que los Estados Partes en el caso hayan reconocido o reconozcan dicha competencia, ora por declaración especial, como se indica en los incisos anteriores, ora por convención especial.

Sobre este aspecto, la Corte IDH ha señalado en las sentencias de competencia de los casos Ivcher y Tribunal Constitucional, ambos contra Perú, que la aceptación de la competencia contenciosa de la Corte constituye una cláusula pétrea que no admite limitaciones que no estén expresamente contenidas en el artículo 62.1 de la CADH. Por ello,  no se puede estar a merced de limitaciones no previstas que sean invocadas por los Estados parte por razones de su ordenamiento interno. En este sentido, señaló la Corte IDH, si un Estado desea desvincularse de la competencia contenciosa de la Corte IDH, debe hacerlo cuestionado las disposiciones del propio tratado. Es decir, la única vía de que dispone el Estado para desvincularse del sometimiento a la competencia contenciosa de la Corte, según la CADH, es la denuncia del tratado como un todo. Ello además, con la precisión de que dicha denuncia solo produciría efectos conforme al artículo 78 de la CADH, luego de un año.

Esta es la razón por la cual, cuando Perú intento desvincularse de la Corte IDH mediante una carta enviada en el marco del Gobierno de Alberto Fujimori y bajo la gestión de Fernando de Trazegnies como Ministro de Relaciones Exteriores, la respuesta de la Corte IDH en las mencionadas sentencias, fue rechazar la solicitud; alegando que el único camino jurídico para el alejamiento de la competencia de dicho tribunal era la denuncia del tratado. Y esta es la razón por la cual Venezuela, luego de un año de haber presentado su instrumento de denuncia a la CADH, ha quedado desvinculada no solo de la competencia de la Corte IDH, sino de las obligaciones que establece el tratado (ello, claro está, sin perjuicio de que las denuncias que se encontraban en trámite ante el Sistema Interamericano continúen siendo revisadas tanto por la CIDH como por la Corte IDH; es decir, la denuncia se aplicaría a futuras denuncias y no a las que ya se habían presentado a la fecha en la que la denuncia surtió efecto).

En este contexto, hasta la fecha, y según jurisprudencia de la CorteIDH, la única posibilidad para que un Estado deje de estar sometido a su competencia, es la denuncia. No obstante, el caso de República Dominicana abriría una nueva vía argumentativa que es necesaria analizar con detenimiento.

La sentencia del Tribunal Constitucional de República Dominicana

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De acuerdo con el Tribunal Constitucional de República Dominicana, la declaración de aceptación de la competencia contenciosa de la Corte IDH no se ajustó al procedimiento interno descrito en su Constitución. Si bien el documento de aceptación fue firmado por el entonces presidente, Leonel Fernández, en febrero de 1999, no fue ratificada por el Congreso Nacional, como lo disponía la Constitución. Ello, de acuerdo con el Tribunal, haría que la aceptación de la competencia contenciosa de la Corte IDH sea “inconstitucional” en términos de Derecho Interno y “un vicio en el consentimiento” en términos del artículo 46 de la Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los tratados.

De acuerdo con el mencionado artículo 46 de la Convención de Viena, la violación manifiesta a una norma interna de “importancia fundamental” puede ser alegada como un vicio del consentimiento:

46. Disposiciones de derecho interno concernientes a la competencia para celebrar tratados.

1. El hecho de que el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado haya sido manifiesto en violación de una disposición de su derecho interno concerniente a la competencia para celebrar tratados no podrá ser alegado por dicho Estado como vicio de su consentimiento, a menos que esa violación sea manifiesta y afecte a una norma de importancia fundamental de su derecho interno.

2. Una violación es manifiesta si resulta objetivamente evidente para cualquier  Estado que proceda en la materia conforme a la práctica usual y de buena fe.

Así, lo que ha ocurrido en República Dominicana es que el Poder Judicial deja sin efecto un acto realizado por el Poder Ejecutivo sin el visto bueno el Poder Legislativo. La diferencia entre el caso dominicano con el caso peruano es que mientras Perú utilizó una vía procesal diferente a la señalada por la Corte IDH para retirarse de su competencia, pero validando la aceptación que hasta ese momento había hecho; en el caso dominicano, se cuestiona la aceptación misma desde el inicio. Lo que el Tribunal Constitucional cuestiona es justamente que la aceptación de la competencia contenciosa de la Corte IDH no fue tal, dado que pasar por encima de una disposición Constitucional podría considerarse como una afectación de una norma de importancia fundamental. Por tanto, República Dominicana no ensaya una vía procesal para salir de su ámbito de competencia, sino que argumenta una nulidad desde el inicio en virtud del artículo 46 de la Convención de Viena.

El asunto se complica aún más, dado que, en virtud del Derecho Internacional (y del Derecho Interno), en la medida en que no se habrían cumplido los requisitos para adherirse a la Corte IDH, las sentencias de esta  no tendrían un efecto vinculante sobre República Dominicana. No obstante, desde el año 2005, en el que la Corte IDH emitió su primera sentencia contra República Dominicana, este Estado ha reconocido implícitamente la vinculatoriedad de los pronunciamientos del órgano internacional. Prueba de ello, son, por un lado, los esfuerzos contra argumentativos del Estado de República Dominicana en los cuatro casos llevados en su contra (Caso de las Niñas Yean y Boscico, Caso Gonzales Medina y familiares, Caso Nadege Dorzema y otros, y Caso personas dominicanas y haitianas expulsadas, de los cuales todos, salvo Gonzales Medina aborda el conflicto con ciudadanos haitianos), donde si bien se plantean innumerables cuestionamientos a la competencia de la Corte IDH, ninguno tiene que ver con el vicio en la voluntad al momento de reconocer su competencia. Asimismo, a lo largo de los procedimientos de supervisión de cumplimiento de sentencia, República Dominicana tampoco ha cuestionado la competencia del tribunal internacional, más bien, ha informado las medidas que viene adoptando para cumplir las reparaciones ordenadas. Finalmente, en numerosas ocasiones, República Dominicana ha actuado en respuesta a las medidas provisionales emitidas por la Corte IDH.

¿Es válida la decisión del Tribunal de República Dominicana?

Más allá de la discusión de si la norma constitucional es una norma fundamental a efectos del artículo 46 de la Convención de Viena, la sentencia del Tribunal dominicano ha llevado a que varios juristas planteen la figura del esstopel (equivalente a la doctrina de los actos propios en el Derecho civil) como contrargumento al Tribunal Constitucional. Otros, por el contrario, han señalado que argumentar vicio en el consentimiento en virtud del artículo 46 de la Convención de Viena, es con el principio de cumplimento de buena fe de los tratados, reconocido en el artículo 26 de la misma Convención de Viena. Finalmente, un tercer argumento esgrimido en estos días señala, además, que la mayoría de Estados ha hecho la aceptación de competencia de la Corte IDH vía una declaración del Ejecutivo, y esto no debería ser la excepción.

Desde mi perspectiva, el enfoque se ha dado al problema no es el correcto. Si bien es cierto que la regla general es que los actos del Derecho Interno no tienen validez en el Derecho Internacional (prueba de ello es el artículo 27 de la Convención de Viena), el artículo 46 es justamente una excepción: es la norma que busca articular un acto de consentimiento, adoptado en el Derecho Interno, para tener efectos en el Derecho Internacional. Además, el artículo 46 de la Convención de Viena tiene una finalidad que un sistema interamericano debería proteger: evitar el desbalance de poderes que todo Estado de Derecho busca hacer en su Constitución. Por tanto, desconocer la validez del artículo 46 no solo vulnera dicha norma, sino que fomenta un Estado donde las reglas constitucionales pueden ser dejadas de lado por fines, en principio “altruistas” (con toda la imprecisión que ello puede implicar).

Por el contrario, creo que aún reconociendo el valor y validez del artículo 46, es posible concluir que la decisión del Tribunal Constitucional no se ajusta a Derecho. Para ello, lo que interesa analizar es, por un lado, si República Dominicana preveía en su Constitución un procedimiento expreso para la aceptación de la competencia contenciosa de la Corte IDH, y de ser el caso, si dicho procedimiento se vio afectado con la aprobación del Congreso. En caso no exista procedimiento ad hoc, corresponderá analizar entonces si la aceptación de la competencia contenciosa de la Corte IDH es un acto equiparable a un tratado

En relación con el primer punto, de acuerdo con la sentencia del Tribunal Constitucional, las normas constitucionales de República Dominicana a la fecha de los hechos establecían:

“Artículo 37 (inciso 14) de la Constitución de 2002, que corresponde al artículo 93 (literal l) de la Constitución vigente, que atribuye competencia al Congreso Nacional para: “Aprobar o desaprobar los tratados y convenciones internacionales que suscriba el Poder Ejecutivo”.

“Artículo 55 (inciso 6) de la Constitución de 2002, que corresponde al artículo 128 (literal d) de la Constitución vigente, que otorga al presidente de la República la siguiente facultad de: “Celebrar y firmar tratados o convenciones internacionales y someterlos a la aprobación del Congreso Nacional, sin la cual no tendrán validez ni obligarán a la República”.

Resulta claro de la lectura de ambas normas que, como en la mayoría de Estados del mundo, el procedimiento constitucional normado es el referido al consentimiento para vincularse a un tratado, y no para hacer una declaración unilateral. En ese sentido, corresponde pasar al segundo nivel de análisis.

Ciertamente, la aceptación de la competencia contenciosa de un órgano de control de derechos humanos (la Corte IDH no es el único, los comités de Naciones Unidas también reconocen esa posibilidad a los Estados parte de los tratados de derechos humanos de ese sistema), no es tratado, pues no existe acuerdo de voluntades. Estaríamos más bien, ante un acto unilateral caracterizado por ser una declaración de voluntad que emana de un sujeto de Derecho Internacional (en este caso un Estado) para generar una obligación jurídica en el Derecho Internacional. Lo que interesa al acto unilateral es si quien emite dicho acto tuvo o no las facultades para hacerlo. De acuerdo con el instrumento interpretativo “Principios rectores aplicables a las declaraciones unilaterales de los Estados capaces de crear obligaciones jurídicas“, elaborado por la Comisión de Derecho Internacional:

4. Una declaración unilateral obliga internacionalmente al Estado sólo si emana de una  autoridad que tenga competencia a estos efectos. En virtud de sus funciones, los jefes de  Estado, jefes de gobierno y ministros de relaciones exteriores son competentes para  formular tales declaraciones. Otras personas que representan al Estado en esferas  determinadas podrán ser autorizadas para obligar a éste, mediante sus declaraciones, en  las materias que correspondan a su esfera de competencia (…).

En este sentido, en ausencia de norma expresa para regular la competencia de un órgano o representante de Derecho Interno para vincular a un Estado a través de un acto unilateral, se entiende que el presidente, como ocurrió con República Dominicana, es competente para hacerlo.

La sentencia del Tribunal Constitucional, no cabe duda, tiene tintes políticos. Si bien existen actos no justiciables por el Poder Judicial (como podrían ser las decisiones soberanas de un Estado en el marco del Derecho Internacional), el argumento del órgano dominicano parecía correcto en términos jurídicos. No obstante, el error está en confundir dos fuentes de Derecho Internacional y darles el mismo tratamiento. Si República Dominicana desea salir de la competencia contenciosa de la CorteIDH, deberá seguir el mismo camino que Venezuela, y aceptar los efectos de esa declaración de denuncia (otro acto unilateral que seguramente no deberá tener que pasar por el Congreso) con efectos hacia adelante, pero no retroactivos.

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