Enfoque Derecho entrevista a Iván Lanegra, abogado y politólogo, especialista en políticas ambientales.

ED: ¿Cuál es el rol general que cumplen las comunidades indígenas en la lucha contra el cambio climático?

IL: Las dos políticas más importantes de la acción en el cambio climático son la mitigación y la adaptación. En el caso de la mitigación, los pueblos indígenas están fuertemente ligados al manejo de recursos naturales; uno en particular tiene gran relevancia en el Perú: los recursos forestales. La pérdida de los bosques, lo que se le denomina degradación, constituye la principal emisión de gases de efecto invernadero en el Perú. Entonces, estamos hablando de más del 40% del total de las emisiones y gran parte de estos bosques, sobretodo en la Amazonía están ligados a la presencia de pueblos indígenas. De esta forma, la conservación de estos recursos es un punto central de la agenda.

Por el lado de la adaptación, esa misma relación entre los pueblos indígenas y los recursos naturales los hacen particularmente vulnerables a los cambios climáticos. Ello porque un aumento significativo de la temperatura o la presencia más habitual de eventos climáticos extremos pueden ser muy impactantes para personas que dependen en gran medida de actividades como la agricultura, la recolección, o para los cuales la alteración del ciclo hídrico, lluvias o sequías, puede ser particularmente severo en lo que se refiere a sus actividades económicas.

ED: ¿En qué consiste el Pabellón Indígena en el marco de la COP 20? ¿Ello va a suponer un poder de decisión de los Pueblos Indígenas en dicho evento?

IL: Una de las políticas que el MINAM planteó desde un inicio era de integrar a los pueblos indígenas dentro del conjunto de actores de la sociedad civil que debían trabajar en el proceso previo a la realización de la COP 20. El Pabellón Indígena es la concreción de la importancia que el MINAM le está dando al tema; por eso ha trabajado con las organizaciones indígenas en la preparación de este espacio. Ello va a implicar exposiciones, presentaciones del material y del contenido de las propuestas que las instituciones indígenas tienen en la materia.

La COP 20 como parte del proceso de negociación es de Estados. Son los gobiernos los que definen a sus negociadores y aunque pudiera haber una persona de algún pueblo indígena como parte de la negociación eso no configura una negociación de sectores de la sociedad civil. Sin embargo, estos sectores tienen un importante papel de observadores y, sin duda, pueden ejercer presión a partir de sus declaraciones o acciones de protesta, como se ha visto en otros lugares del mundo en el proceso de la COP. En el caso de los pueblos indígenas, hay varias instituciones globales que han señalado lo indispensable que es contar con su participación en la implementación de medidas que deriven de acuerdos como la COP 20. Es decir, una vez que los acuerdos climáticos lleguen a París, la implementación de los mismos va a requerir de manera obligatoria la participación de los pueblos indígenas para que ellas sean coherentes con sus derechos e intereses.

ED: A manera de proyección, ¿qué aportes, compromisos y acuerdos se esperan para con los pueblos indígenas en la COP 20?

IL: Una de las principales expectativas de los pueblos indígenas tiene que ver con las medidas de mitigación y adaptación que garanticen la integridad de sus territorios, es decir, su derecho a la tierra y al territorio lo que influye en la protección de los recursos naturales que utilizan de manera ancestral sean protegidos. Así, cualquier política como las de mitigación se realizarían solo, por ejemplo, si queremos proteger los bosques con la participación y, eventualmente, la autorización y consentimiento de los pueblos indígenas; además, que las políticas de adaptación prioricen al sector indígena en tanto más vulnerable, de tal manera que se eviten los efectos severos ya mencionados.

ED: Desde la perspectiva del Derecho Internacional, a los pueblos indígenas se les reconoce un tema de propiedad de los recursos naturales para su subsistencia, ¿por qué la legislación interna solamente les reconoce la cesión de uso con respecto a tales recursos? ¿Cómo afronta el derecho este tema?

IL: El Convenio 169 de la OIT habla de dos posibilidades: la protección de la propiedad y de la posesión. Ello porque reconoce que los países tienen distintos regímenes legales y que en algunos lugares se reconoce la propiedad de determinados recursos naturales y en otros no. Lo relevante no es tanto una definición tan jurídica formal de la propiedad, sino si el derecho que se otorga es un derecho firme, uno sobre el cual existe una seguridad jurídica suficiente para asegurar que los pueblos indígenas estén debidamente protegidos respecto a cualquier amenaza que pudiera implicar alguna afectación en su integridad como pueblo. Entonces, ¿la cesión de uso puede ser uno de esos derechos? Sí. Lo que ocurre posiblemente es que requiera algunos elementos refuerzo.

Por otro lado, no se puede hablar de propiedad de los bosques porque, desde el punto de vista formal, ello implicaría la probabilidad de vender, hipotecar o destruir. Entonces, ¿vamos a permitir que los pueblos indígenas puedan hacer ese tipo de acciones? Seguramente no; les brindarían la propiedad sin la posibilidad de vender, hipotecar y destruir. De esta forma, todas las limitaciones que se impondrían al derecho de propiedad son tantas que ya no resulta en un derecho de propiedad, sino en otra cosa. Lo que sí es cierto es que hay que fortalecer la cesión de uso, que es un derecho de posesión y aprovechamiento, de tal manera que sea más firme y brinde la seguridad jurídica deseada.

ED: Un reciente estudio de la Global Witness señala que el Perú es el cuarto país más peligroso del mundo para un defensor ambiental, dato que fue públicamente expuesto con el asesinato de cuatro asháninkas por taladores ilegales. ¿Cuáles son los factores detrás para llegar a esa conclusión?

IL: En primer lugar, hay que entender que los problemas de violencia no son un asunto nuevo. Hay dos elementos que han contribuido recientemente a ese aumento de casos: el incremento de la conflictividad social y el incremento de actividades delictivas en áreas rurales del país como la tala ilegal, la minería ilegal e incluso el narcotráfico. El caso de la minería y tala ilegal es particularmente peligroso porque precisamente se desarrolla sobre espacios donde están los pueblos indígenas. Eso origina un mayor riesgo y eventualmente un problema en la medida que esas tierras no están debidamente tituladas, con lo cual se originan conflictos legales respecto al derecho que se otorga a terceros. En segundo lugar, la presencia del Estado en esos lugares es muy débil y con poca presencia de seguridad, con lo cual existe un riesgo enorme de impunidad en caso que se produzca algún tipo de acción violenta en contra de la población indígena.

De esta forma, esos dos factores han conllevado a esta situación, siendo lo primordial adoptar medidas para evitar que eso ocurra. Es el caso que sucedió en Sahueto donde habían actividades de tala ilegal combinados con amenazas al territorio por ordenamiento de concesiones forestales, una excesiva demora de los procedimientos del reconocimiento formal de tierra, y la lejanía de la presencia del Estado y sus instituciones de control. Como dato vale decir que una vez enterados de la tragedia de la muerte de los cuatro asháninkas, el Estado demoró casi una semana en llegar al lugar de los hechos, aun con la notoriedad del mismo y la voluntad expresa de las autoridades de más alto nivel del gobierno. Eso es un ejemplo de las enormes dificultades que enfrentan las personas que protegen recursos del medio ambiente.

ED: ¿Qué opinión le merece la relación de los pueblos indígenas con los megaproyectos y con el Estado mismo?

IL: Una de las principales razones por las cuales existe esa tensión entre actividades extractivas y comunidades indígenas es porque las tierras de éstas son precisamente las áreas donde se encuentran valiosos recursos naturales. En segundo lugar, estas tensiones no tienen una respuesta homogénea en el país. Hay comunidades que negocian y que alientan la presencia de actividades, a veces porque tienen experiencia al respecto y más herramientas  para que sean beneficiosos los acuerdos, y en el otro extremo hay rechazo, donde la sola presencia de la actividad es una amenaza inaceptable para ellos. En esas posiciones hay múltiples posibilidades de interacción entre comunidades y empresas.

El elemento en común que suele faltar es nuevamente el Estado, quien debe brindar las garantías para que los pueblos indígenas y actividades encuentren mejores canales para eventualmente llegar a acuerdos y ciertas condiciones sean de cumplimiento obligatorio referido a política ambiental y derechos fundamentales. Por lo tanto, muchas empresas y comunidades son las que tienen que cargar con las tensiones. A ello se agregan los casos donde las comunidades nativas y campesinas están vinculadas con la minería ilegal. Eso ocurre porque, por un lado, no sienten que las actividades extractivas de gran escala les favorezca o que el Estado tampoco les brinde oportunidades mayores de desarrollo. Por otro lado, la minería ilegal le ofrece una oportunidad de recibir ingresos en un contexto en el cual no tienen muchas opciones. En este sentido, parece lógico esperar ese tipo de comportamientos; sin embargo, ello no debe continuar.

Por ello, se requiere asegurar que el Estado esté presente con las capacidades básicas para hacerlo y  otorgar oportunidades reales a las comunidades, respetando su derecho a decidir qué camino seguir, pero sí tiene que haber más opciones para que no todos se vean incentivados a favorecer.

ED: ¿Cómo se está desarrollando actualmente la consulta previa en términos de su aplicación? ¿Es un tema estancado?

IL: Las proyecciones que se tenían en el 2013 y 2104 no se han cumplido. En diversas ocasiones se mencionaron que se realizarían quince consultas cada año, pero hasta la fecha ha culminado el proceso de diálogo de solo ocho. No es un número muy grande y no se ha hecho ninguna en minería; sin embargo, tampoco es un número despreciable. La consulta previa es una política nueva, no tiene muchos puntos de comparación en otros lugares del mundo, además ha enfrentado dificultades políticas y un ambiente económico poco propicio para estos instrumentos nuevos. El aspecto positivo es que si bien son pocos, los casos han demostrado que el instrumento puede usarse y que se pueden llegar a acuerdos. En cambio, el aspecto negativo es que se avanza muy lento, la minería no ha sido abordada y todavía no tenemos el número suficiente de casos como para tener una visión más clara de qué cosas mejorar.

ED: Respecto a esos ocho casos, ¿cuáles son las características que han permitido que éstos se lleven con éxito?

IL: La gran mayoría de este grupo son hidrocarburos donde se tomó la decisión de hacer la consulta en un periodo anterior a la licitación, es decir, al otorgamiento de un contrato sobre un lote petrolero. Eso tiene la ventaja de permitir tempranamente que el Estado y los indígenas conversen sobre la posibilidad de desarrollar el trabajo de hidrocarburos en sus tierras y llegar también a acuerdos más fáciles permitiendo incluir oportunamente las preocupaciones de las comunidades. No obstante, está el problema de no haber mucha información sobre lo que se va a hacer, ello porque es una etapa muy temprana.

Así, es probable que en la práctica lo que ahora siga es que se van a requerir nuevas consultas en la etapa previa a la explotación para asegurar que se lleguen a acuerdos mucho más específicos. A pesar de ello, este acuerdo previo es clave porque lo que permite es darle a una empresa un visto bueno inicial de las comunidades y así no se producirían esos impedimentos para que efectúen sus actividades.

Otro caso de consulta que se ha presentado tiene que ver con la discusión de reglamentos o políticas nacionales. En estos momentos se está discutiendo la política forestal, específicamente el reglamento forestal. En ese sentido, hay muchas posibilidades de conseguir un acercamiento a las comunidades indígenas ya que básicamente trata de regular de manera directa temas que son casi de exclusiva incumbencia indígena. En cambio, los reglamentos sobre otras actividades que tienen implicancia sobre el tema indígena son más difíciles de negociar. Por ahora, lo que se ha negociado son temas que tienen un gran interés indígena y que por tanto, dan mucho más margen para llegar a acuerdos respecto a su contenido.

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