Por Carlos J. Elguera Alvarez. Egresado de la Facultad de Derecho (PUCP) con Diploma de Estudio Internacional en Pluralismo Jurídico y Derechos Indígenas (IIDS-PUCP) y candidato a Magister en Antropología (PUCP). Adjunto de docencia de la Sección de Litigio Estratégico en Derechos Indígenas de la Clínica Jurídica de Acciones de Interés Público de la PUCP.

El 11 de setiembre de 2012, el Tribunal Constitucional del Perú (TC) emitió una sentencia histórica a favor de la Comunidad Nativa “Tres Islas”[1] de Madre de Dios (EXP. N° 01126-2011-HC/TC) reconociendo sus derechos a la autonomía, libre determinación y propiedad territorial[2]. Sin embargo, las autoridades de Madre de Dios se negaban a ejecutar íntegramente dicha sentencia. Ello llevó a que la presencia de terceros no autorizados, como mineros y taladores ilegales, aumente en todo el territorio de la comunidad, alterando la forma de vida de la Comunidad y degradando su territorio y recursos naturales. Debido al uso de metales pesados como el mercurio en las actividades mineras ilegales, el hábitat y los miembros de la Comunidad terminaron contaminándose.

Ante flagrante incumplimiento de la sentencia, en el 2013, la Comunidad Nativa “Tres Islas” presentó un recurso de apelación por salto ante el TC para efectivizar la ejecución de su propia sentencia. El 1 de junio de 2015, dos años después de presentado el recurso y a casi tres años de la sentencia, el TC declaró fundado en parte el recurso de apelación por salto (EXP. N° 01931-2013-PHC/TC) a favor de la Comunidad[3].

Como indica el TC, el caso de la Comunidad Nativa “Tres Islas” es un “caso emblemático”[4] que debe ser difundido para garantizar los derechos fundamentales de los pueblos indígenas en nuestro país. Los logros en el caso son resultado de la lucha de la Comunidad Nativa “Tres Islas”, y, en especial, de la visión de la Sra. Juana Payaba Cachique, quien era presidenta de la Comunidad cuando tomaron la decisión en asamblea de impulsar un litigio estratégico en defensa de sus derechos.

Fuentes de los derechos de los pueblos indígenas

La sentencia del TC (EXP. N° 01126-2011-HC/TC) constituye un cambio de paradigma en la línea jurisprudencial del TC sobre los derechos de los pueblos indígenas[5]. En tema de fuentes, la sentencia aplica las fuentes del Derecho Internacional, tales como el Convenio N° 169 de la OIT, Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. A nivel interno, la sentencia desarrolla los derechos indígenas reconocidos en la Constitución Política del Perú a la luz del Derecho Internacional. En específico, desarrolla los arts. 88 y 89 de nuestra Carta Magna. La sentencia también considera los derechos intrínsecos y la propia visión de los pueblos indígenas sobre sus territorios. El reciente auto del TC (EXP. N° 01931-2013-PHC/TC) reafirma lo consagrado en la primera sentencia.

Derecho a la autodeterminación y autonomía de los pueblos indígenas

El TC fundamenta los derechos de los pueblos indígenas en sus derechos a la autodeterminación y autonomía, ambos reconocidos en los arts. 3 y 4 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas. Y, precisa, al igual que la propia Declaración, que el reconocimiento de la autodeterminación de los pueblos no ampara la secesión de los Estado.

Sentencia EXP. N° 01126-2011-HC/TC.MADRE DE DIOS. JUANA GRISELDA PAYABA CACHIQUE

23. Por consiguiente, el reconocimiento de tales pueblos indígenas, con sus costumbres propias, sus formas de creación de derecho y de aplicación del mismo, traspasan la dimensión de una mera asociación civil. Su visión se asienta sobre una dimensión política, establecida en última instancia en el derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas [artículos 3º y 4º de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas-DNUDPI]. Ello no implica, desde luego, proponer o incentivar la desintegración del Estado o propiciar demandas separatistas; por el contrario, ha sido una tendencia estable en el derecho y la doctrina internacional conceptualizar el derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas sin el elemento separatista o secesionista. El objetivo es más bien el respeto de su autonomía para definir sus propios destinos, así como su idea y proyecto de desarrollo. Por lo tanto, el propio artículo 46º del DNUDPI establece específicamente una limitación -como todo derecho lo tiene- al derecho de autodeterminación indígena, explicitándose que nada de lo establecido en la declaración “autoriza o fomenta acción alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial o la unidad política de Estados soberanos e independientes”.

El TC también analiza el art. 89 de la Constitución Política del Perú (derecho a la autonomía) a la luz del art. 7 del Convenio N° 169 de la OIT (derecho a definir sus propias prioridades de desarrollo); e, indica que los pueblos indígenas tienen derecho a controlar el ingreso de terceros a sus territorios como manifestación de su autonomía.

Sentencia EXP. N° 01126-2011-HC/TC.MADRE DE DIOS. JUANA GRISELDA PAYABA CACHIQUE

42. (…) Existen otras formas en que esta autonomía es manifestada, como por ejemplo la manera en que usan o disponen de sus tierras, lo que incluye la determinación de quiénes ingresan al territorio de la comunidad. Como ya se ha anotado, esta protección a la propiedad de la tierra comunal permite el desarrollo de la identidad cultural de las comunidades nativas y campesinas, puesto que brinda un espacio material indispensable para el sostenimiento de la comunidad.

43. En la sentencia materia de la presente demanda se expresa que la decisión comunal se sobrepone al interés colectivo de quienes transitan por tal camino. Tal afirmación es realizada sin tomar en consideración la propia naturaleza de la autonomía comunal. En efecto, el artículo 7º del Convenio 169 establece que “Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural” (subrayado agregado). Ello, desde luego, puede verse materializado a través del ejercicio de su autonomía. Por su parte, el artículo 89º de la Constitución preceptúa que las comunidades nativas pueden disponer y hacer uso de sus territorios. En tal sentido, al no haberse permitido ejercer su derecho a controlar el ingreso de terceros a su comunidad, este Colegiado estima que el ámbito de autonomía de la Comunidad Nativa Tres Islas ha sido vulnerando. 

44. Al respecto, debe tomarse en cuenta que la autonomía de las comunidades nativas y campesinas debe ser ejercida dentro del marco constitucional y legal, siempre que no se desnaturalice la esencia del derecho. En este caso, la comunidad nativa no ha afectado disposiciones legales ni administrativas. Por el contrario, la construcción de la caseta y del cerco de madera fue decisión legítima tomada en virtud de su autonomía comunal, reconocida por el artículo 89º de la Constitución. En tal sentido, al ser tal medida el ejercicio de un derecho constitucionalmente protegido, no podrían generarse consecuencias lesivas a tal actividad, de lo contrario se estaría vaciando de contenido la esencia de tales clausulas constitucionales.

Derecho a la propiedad territorial

El TC interpreta los arts. 88 y 89 a la luz del art. 13 del Convenio N° 169 de la OIT, indicando que el término “tierras” debe de incluir el concepto de “territorios”, el cual cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna manera. Desde una dimensión política, el TC destaca la relación de los territorios indígenas para el ejercicio de la autonomía y autogobierno de los pueblos indígenas.

Sentencia EXP. N° 01126-2011-HC/TC.MADRE DE DIOS. JUANA GRISELDA PAYABA CACHIQUE

22. Y si bien la Constitución hace referencia a la protección de las tierras de las comunidades campesinas y nativas [artículo 88º y 89º de la Constitución], sin recoger el concepto de “territorio” de forma expresa, el Convenio 169 establece en su artículo 13º que la utilización del término “tierras” debe incluir el concepto de “territorios”. La diferencia entre el concepto de tierra y territorio radica en que el primero se encuentra dentro de una dimensión civil o patrimonial, mientras que el segundo tiene una vocación política de autogobierno y autonomía. Así, esta dimensión política del término territorio se ajusta a la realidad de los pueblos indígenas, que descienden de las poblaciones que habitaban lo que ahora es el territorio de la República del Perú. Pero que, no obstante, luego de haber sido víctimas de conquista y colonización, mantienen sus instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o partes de ellas.

El TC destaca las dimensiones económica, cultural y espiritual que representan los territorios para los pueblos indígenas, destacando las diferencias entre la propiedad territorial indígena y la visión civilista de la propiedad. Dicho desarrollo lo hace a la luz de la jurisprudencia de la Corte IDH que reconoce la especial relación existente entre los pueblos indígenas y sus territorios.

Sentencia EXP. N° 01126-2011-HC/TC.MADRE DE DIOS. JUANA GRISELDA PAYABA CACHIQUE

21. Pero esta visión civilista de la propiedad debe ser recompuesta desde una mirada multicultural, esto es, tomando en cuenta aspectos culturales propios para el caso de los pueblos indígenas. Así, este Tribunal ya ha establecido en anteriores sentencias la relevancia que las tierras tienen para los pueblos indígenas. En efecto, en la STC 0022-2009-PI/TC, este Colegiado recogió e hizo suyos los criterios establecidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Yakye Axa vs Paraguay. Específicamente en lo concerniente al vínculo espiritual de las comunidades para con sus territorios. En efecto, en dicho caso la Corte Interamericana estableció que “la estrecha vinculación de los pueblos indígenas sobre sus territorios tradicionales y los recursos naturales ligados a su cultura que ahí se encuentren, así como los elementos incorporales que se desprendan de ellos, deben ser salvaguardados por el artículo 21 [derecho a la propiedad privada] de la Convención Americana” [fundamento 137 del caso Yakye Axa vs Paraguay].

También, el TC se refiere a la protección especial de los pueblos indígenas frente a la intrusión de terceros no autorizados a su territorio. Cita directamente el art. 18 del Convenio N° 169 de la OIT para indicar que los pueblos indígenas tienen derecho a controlar las intrusiones a su propiedad, y que el Estado tiene la obligación de impedir que tales intrusiones ocurran y tomar sanciones apropiadas de darse las mismas.

Sentencia EXP. N° 01126-2011-HC/TC.MADRE DE DIOS. JUANA GRISELDA PAYABA CACHIQUE

25. De otro lado, el artículo 18º del Convenio 169 establece que: “La ley deberá prever sanciones apropiadas contra toda intrusión no autorizada en las tierras de los pueblos interesados o todo uso no autorizado de las mismas por personas ajenas a ellos, y los gobiernos deberán tomar medidas para impedir tales infracciones.” En efecto, la Constitución establece una garantía expresa sobre la propiedad de la tierra en forma comunal o cualquier otra forma asociativa [artículo 88]. Y además prescribe en el artículo 89º que las comunidades campesinas y nativas deciden sobre el uso y la libre disposición de sus tierras, desprendiéndose de ello la facultad para decidir quiénes ingresan a sus territorios. Así, tales herramientas legales permiten ejercer su derecho a la propiedad de su territorio. En tal sentido, resulta claro que las comunidades nativas y campesinas tiene el legítimo derecho de, en virtud del derecho a la propiedad, controlar intrusiones a su propiedad. Cabe precisar, no obstante, que tal derecho de propiedad, como cualquier otro derecho en el marco del Estado Democrático y Social de Derecho, se encuentra limitado por otros bienes constitucionales, como lo son los establecidos en los artículos 66º, 67º, 70º y 72º, entre otros.

La reciente resolución del Tribunal Constitucional

La reciente resolución del TC, emitida en virtud del recurso por salto presentado, reafirma el derecho de los pueblos indígenas a su autonomía, autodeterminación y propiedad territorial. En ella, el TC ordenó que la restitución de la caseta de control y tranquera ubicadas al ingreso de la comunidad que habían sido destruidas para permitir la intrusión de terceros no autorizados en su territorio; así como el pago de costos y costas procesales. También, ordenó la remisión de actuados a la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA), a fin de que investigue la actuación de los magistrados del Poder Judicial de Madre de Dios. También, exhortó al Ministerio Público para que, en ejercicio de sus funciones, archive las investigaciones iniciadas contra los dirigentes de la comunidad por defender sus derechos. Finalmente, el TC dispuso la mejor difusión de su sentencia, recaída en el Exp. N° 1126-2011-PHC/TC, pues entiende que se trata de una caso emblemático para la defensa de los pueblos indígenas.

Si bien, aún quedan algunos asuntos pendientes para garantizar el goce efectivo de los derechos de la Comunidad Nativa “Tres Islas”, la reciente resolución del TC no deja de ser un triunfo legal para lograr la ejecución de una sentencia a favor de los derechos de los pueblos indígenas[6].

Juana Payaba siempre ha afirmado que, como pueblos indígenas, tienen una responsabilidad para con sus ancestros que les dejaron su territorio, y para con sus hijos e hijas, a quienes les tienen que dejar el territorio en el que actualmente viven. Un territorio sano y libre de contaminación.

Hoy, celebramos. Mañana, seguimos luchando.


[1] La Comunidad Nativa “Tres Islas”, compuesta alrededor de 120 familias de los pueblos Shipibo y Ese’eja, está localizada en el distrito y provincia de Tambopata en Madre de Dios. Se encuentra reconocida por el Estado y cuenta con título de propiedad de su territorio. La comunidad es parte de la Federación Nativa del Río Madre de Dios y Afluentes (FENAMAD).

[2] TC. Sentencia EXP. N° 01126-2011-HC/TC.MADRE DE DIOS. JUANA GRISELDA PAYABA CACHIQUE. 11 de setiembre de 2012. Disponible en: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2012/01126-2011-HC.pdf .

Véase el video que resumen la experiencia del litigio estratégico de la Comunidad Nativa “Tres Islas” titulado “Tres Islas y su derecho a la autodeterminación”. Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=Stu7vkkE8GM

[3] TC. Auto EXP. N° 01931-2013-PHC/TC. MADRE DE DIOS. JUANA GRISELDA PAYABA CACHIQUE. 19 DE MAYO DE 2015. Disponible en: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2015/01931-2013-HC%20Resolucion.pdf

[4] TC. Nota de Prensa N° 024-2015-OII/TC. “TC resuelve recurso de apelación por salto donde se pide cumplir sentencia a favor de comunidad nativa Tres Islas”. Lima, 29 de mayo del 2015. Disponible en: http://www.tc.gob.pe/notas_prensa//notas/2015/nota_2015_024.html

[5] Véase: YRIGOYEN, Raquel. Aportes de la sentencia en la protección de los derechos de los pueblos indígenas. Páginas 99-114. En: YRIGOYEN, Raquel. Litigio Estratégico en Derechos Indígenas. La experiencia de la Comunidad Nativa “Tres Islas” Madre de Dios-Perú. Lima: IIDS-GTZ, 2013.

[6] INSTITUTO INTERNACIONAL DE DERECHO Y SOCIEDAD (IIDS). Nuevo triunfo legal: Tribunal Constitucional ordenó ejecución de sentencia a favor de la Comunidad Nativa Tres Islas. Publicado el 3 de junio de 2015. Disponible en: https://alertanetiids.lamula.pe/2015/06/03/nuevo-triunfo-legal-tribunal-constitucional-ordeno-ejecucion-de-sentencia-a-favor-de-la-comunidad-nativa-tres-islas/alertanet/

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