Siguiendo con nuestra Semana del 28, desde Enfoque Derecho entrevistamos a Ivan Lanegra, Adjunto para el Medio Ambiente de la Defensoría del Pueblo y especialista en políticas ambientales.

ED: ¿Cuáles considera usted que han sido los principales retos para la agenda ambiental de este gobierno? ¿Cree que se manejaron adecuadamente? ¿Qué oportunidades se perdieron?

IL: Pese a no estar en la hoja de ruta original, desde el primer mensaje del Presidente Humala, se previó la necesidad de gestionar una reforma ambiental. Esto incluía la evaluación de impacto ambiental, el ordenamiento territorial, y el fortalecimiento de instituciones dedicadas a este tema, entre otros. Esto fue ratificado por los programas que la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) presentó al inicio del gobierno. Se incorporó la necesidad de nuevas funciones y atribuciones del Oefa (Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental), la creación de lo que hoy es el Senace (Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles) y la implementación de la consulta previa. Esto marcó el avance hasta el inicio del 2013.

Luego de que comenzó a notarse un menor crecimiento de la economía, hubo diversas presiones de varios lados orientados a evitar que las regulaciones ambientales y pueblos indígenas pudieran afectar las inversiones. Se empezó a acuñar el término “tramitología”, por el cual se acusaba a las regulaciones ambientales de establecer obstáculos injustificados a los proyectos. En respuesta se han dado un conjunto de leyes que limitaban las competencias y las responsabilidades de las entidades ambientales o un retraso en la implementación de algunas políticas. Así observamos las limitaciones de hoy en día. Por ejemplo, una ley en el 2014 redujo el monto máximo de las multas que puede imponer el Oefa; estableció que no podía multarse sin antes intentar una medida correctiva; redujo el margen de autonomía del Ministerio del Ambiente en la creación de zonas reservadas, etc. Este contexto conllevó a la modificación de las líneas iniciales del mandato.

Hoy observamos en general que las políticas han mantenido el status quo del 2014. La gestión ambiental sigue un proceso lento y complejo, hay mejores capacidades de intervención en algunas áreas pero también hay otras en las cuales persiste la preocupación por un debilitamiento. Las debilidades estructurales del Estado en algunos ámbitos hacen que sus resultados sean limitados.

ED: En otra entrevista que le hicimos, usted señaló que si bien la COP20 trajo buenos aires a la cartera, había que ver cómo se manejaba luego. ¿Cuál es su opinión ahora?

IL: El resultado de la negociación en el plano global presenta más elementos positivos que negativos. Es decir, permitió generar ciertos elementos mínimos  que han hecho posible continuar las negociaciones hasta París, en la COP 21 de este año, con muchas posibilidades de conseguir un acuerdo vinculante, que es uno de los objetivos principales de esta negociación. Sin embargo, aún no sabemos qué es lo que va a pasar en la COP 21. Si bien hay una buena oportunidad, dado que varios países han expresado su voluntad de llegar a ciertos acuerdos, el nivel de los mismos, es decir la ambición que revelen las metas a las cuales se quiere llegar, todavía es un tema incierto, aún no sabemos cuál será el resultado al final del proceso de negociación. Lo más probable es que sean metas poco ambiciosas, porque los países, ya sean desarrollados y los de economía de crecimiento, como China, no quieren que estos acuerdos puedan implicar en algún momento una afectación a sus políticas de crecimiento. Sin perjuicio de ello, se puede decir que para el Perú, en general, el balance es positivo en tanto ha brindado como anfitrión de la COP 20, oportunidades para una negociación efectiva cuyos resultados finales, sin embargo, no están en sus manos, dado que es un tema que lo excede ampliamente.

ED: En cuanto a los conflictos ambientales, ¿cómo cree que se manejó el gobierno? ¿Qué queda por hacer en este último año?

IL: El manejo de este gobierno, debe entenderse a partir de tres (3) ámbitos.

En el primero, el ámbito institucional, el estado invierte en generar un nuevo marco de atención de los conflictos y generar capacidades para atenderlos. Hoy, por ejemplo hay una oficina de diálogo dentro de la PCM, que sin duda tiene más capacidades de las que tuvo sus antecesoras en gobiernos pasados, y más recursos. Se le agregan las capacidades que se han generado dentro del Ejecutivo y en el nivel regional del gobierno. Así, hay algunas mejoras.

El segundo ámbito se refiere a la dinámica de los conflictos en este periodo: hemos observado una continua disminución en términos de conflictos desde el 2011. Pese a que los conflictos en general se vienen reduciendo, la participación de los socioambientales en el total ha crecido. Los conflictos socioambientales no se han reducido mucho, y de hecho son cada vez un número más importante del total de los conflictos. De estos conflictos socioambientales, buen porcentaje (70%) están vinculados con la minería. La desaceleración económica ha hecho que los proyectos de inversión en materia extractiva se hayan reducido, y existen menos incentivos para la aparición de los conflictos. No solo se trata de un tema de las capacidades del gobierno mencionadas, sino también de una menor presión de nuevas actividades. Es una mezcla de ambos elementos lo que puede explicar esta caída en los conflictos sociales.

Un tercer ámbito es la gestión de los conflictos; es decir, cómo se actúa ante un conflicto en concreto. Aquí el elemento más preocupante es el número de personas que mueren en un conflicto. Se trata de un número significativo (más de 50), lo cual es preocupante, porque incluye policías y personas de la población e inclusive terceros. Entonces la pregunta es, ¿por qué los conflictos son tan letales? Esto tiene que ver con las estrategias de intervención policial, el uso de los instrumentos de control de manifestaciones adecuados, la falta de equipamiento apropiado, la instrucción insuficiente, entre otros.

Estos conflictos son indicadores de las debilidades que se mantienen en la gestión de las industrias extractivas en particular. Esto nos devuelve a las cuestiones iniciales: evaluación de impacto ambiental que funcione, mecanismos de fiscalización eficaces, mecanismos de consulta y participación legítimos, responsabilidad social de las mismas empresas. Todos estos elementos, de funcionar de manera eficiente, contribuirían significativamente a una menor conflictividad. La gestión ambiental brinda un canal para que esas controversias se resuelvan de manera pacífica y legítima.

ED: ¿Cómo calificaría el desempeño del Servicio Nacional de Certificaciones Ambientales (SENACE) y el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), luego de su reciente creación? ¿Qué mejoras se podrían implementar?

IL: El SENACE se creó en el 2012, pero su funcionamiento recién va a empezar este año. Se supone que este julio iba a empezar a recibir las funciones de energía y minas, y tiene un cronograma hasta el 2021. Es un proceso largo de transferencia de las competencias. Hay un esfuerzo de prepararse para recibir estas funciones, pero uno no puede saber qué tan eficaz va a ser hasta que se implemente verdaderamente. Eventualmente, el SENACE requiere algunas mejoras en el diseño que tiene, en donde el órgano de dirección no es lo suficientemente equilibrado. Posiblemente en el corto plazo no se pueda hacer esta modificación.

En el caso de la OEFA, formalmente fue creada en el 2008 pero empezó a operar en el 2009. Ya tiene 6 años de operación. Ha habido algunas modificaciones en sus funciones y atribuciones, lo que implicó una mejora de estas en algunos casos, pero también algunas limitaciones. Además, ha tenido que enfrentar un conjunto de demandas del sector privado, relacionadas al mecanismo de financiamiento que tiene la OEFA, que es un mecanismo por el cual las empresas pagan un aporte a la OEFA para que esta última ejerza ciertas funciones. Recientemente se han presentado demandas ante el INDECOPI y el Poder Judicial, cuestionando este mecanismo. En gran medida el OEFA ha venido ganando estos procesos. También ha habido una mayor actividad de la OEFA en los últimos años. Si bien eso no es un indicador perfecto, igual demuestra que hay un esfuerzo por ser más activos. Lo que quedaría pendiente sería, entre varias cosas, derogar las limitaciones que se le impusieron con la ley 30230

ED: En relación a los efectos negativos del cambio climático, ¿considera que se han realizado acciones suficientes para mitigar sus efectos y adaptarse a los cambios? ¿Se han tomado medidas efectivas para proteger a los habitantes en las zonas vulnerables a los efectos de heladas y friajes?

IL: Tenemos una capacidad limitada de adaptación y los esfuerzos del gobierno de avanzar con este temas son insuficientes. Más allá de esto, existen fenómenos que suceden año tras año y que no tienen nada que ver con cambio climático. Ahí tienes que planificar adecuadamente el desarrollo de actividades donde sabes que van a haber heladas, friaje, lluvias, etc.  Lo que ha ocurrido es que durante muchos años se ha construido una visión mediante la cual el Estado no debe entrar a la planificación del desarrollo rural. Ese enfoque ha originado un enfoque en donde se atienden las heladas como si fueran emergencias. En el año que viene, se espera un fenómeno del Niño extraordinario. Esto origina un cambio en las presiones atmosféricas, un aumento en las lluvias, lo que aumenta las posibilidades de inundaciones y deslizamientos. También tiene un efecto en los cultivos. Hay que prepararse para eso, también.

ED: La responsabilidad ambiental busca reducir al mínimo los incumplimientos de las obligaciones ambientales por parte de los sujetos fiscalizables. ¿Cree usted que durante el último año de gestión, se han logrado avances al respecto? ¿Qué retos encontramos en materia de tutela ambiental?

IL: Si hacemos caso a las cifras del OEFA, ha habido una mejor fiscalización, pero sigue habiendo incumplimientos y empresas que siguen teniendo problemas en demostrar que están cumpliendo con la legislación ambiental. Los problemas más graves se dan en el ámbito informal e ilegal. En el ámbito formal, hay una mayor fiscalización pero es muy diverso el comportamiento de las empresas, porque algunas han podido avanzar gracias a políticas de transparencia y de mayor rendición de cuentas ante actores internos y externos. Pero otras funcionan casi sin esos mecanismos y no cotizan en bolsa, entonces a veces hay mayores incumplimientos. No veo eso varíe mucho en el próximo año.

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