Por César Bazán Seminario, coordinador del área de Seguridad Ciudadana del Instituto de Defensa Legal (IDL).

Antes que el Perú fuera una república, Charles Louis de Scondat, Señor de la Brède y Barón de Montesquieu escribió en la Europa del siglo XVIII el Espíritu de las Leyes, trabajo en el cual postuló la teoría de la separación de poderes. Uno de los puntos de esa teoría atribuye al Parlamento la labor de legislar, es decir, dictar las leyes que regirán la vida de las personas en una democracia.

Hoy, en el año 2015 debemos decir con certeza que, al menos en seguridad ciudadana durante el gobierno de Ollanta Humala, la teoría falló.

¿Quién legisla en seguridad ciudadana?

Durante el quinquenio de Humala, el congreso delegó en el Ejecutivo la función legislativa en dos ocasiones para regular masivamente cuestiones referidas al sector Interior y la seguridad ciudadana. El resultado: el rol protagónico del Ejecutivo respecto del Legislativo en la producción de leyes sobre seguridad, en desmedro de las competencias congresales.

En diciembre de 2012 el Ejecutivo dictó 26 decretos legislativos, de los cuales siete se referían al sector Interior, en ejercicio de las competencias delegadas por el Congreso mediante la Ley 29915. Asimismo, entre julio y setiembre de 2014, el Ejecutivo dictó veintiún decretos legislativos, mas esta vez directamente relacionados a seguridad ciudadana. Por su parte, tras consultar la web del Congreso, dimos con que durante estos cinco años, el Parlamento ha emitido alrededor de 38 leyes vinculadas a seguridad ciudadana. Es decir, vistos los números, aproximadamente el 40% de la producción legislativa de seguridad ciudadana recayó en el Ejecutivo. En suma, el Congreso cedió la función de legislar en una de las principales preocupaciones del país.

La delegación de facultades y las normas producidas por el Ejecutivo: un breve balance

La primera delegación de facultades produjo una lluvia de decretos legislativos en diciembre de 2012. Bajo el discurso de promover la reforma policial, se dictaron normas de gran relevancia como la Ley de la Policía Nacional, reglas sobre el régimen de ingresos y pensiones, la Ley de carrera policial, régimen educativo y régimen disciplinario. Un paquete que contenía cambios importantes, cuya puesta en práctica todavía es difícil de ejecutar y cuyos efectos se perciben todavía con poca claridad.

Como consecuencia de la segunda delegación de facultades, se dictaron entre julio y setiembre de 2015, normas que consideramos no tendrán mayor impacto en el delito, como el decreto ley que crea el delito de sicariato; algunas que son positivas, como la norma que regula el uso de la fuerza policial; y otras perjudiciales, como aquella que modifica el Código de los niños y adolescentes para endurecer el tratamiento a los menores infractores. Además, se avanzó en la recuperación del servicio policial a tiempo completo, mediante los Decretos Legislativos 1213 y 1230, aunque con mucho temor. En esta segunda delegación de facultades la tentación del populismo punitivo se hizo presente en más de una ocasión.

El Decreto Legislativo 1186, que regula el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú, es una de las normas más importantes aprobadas por el Ejecutivo, en el marco de la segunda delegación de facultades. Este desdice la terrible Ley 30151, denominada ley de licencia para matar (aprobada por el Congreso y promulgada por el Ejecutivo en enero de 2014), en la medida que establece reglas claras para el uso de la fuerza policial, contemplando el uso de la fuerza letal como excepción. Prevé mecanismos previos al uso de esta fuerza (presencia policial, comunicación verbal, control de contacto, control físico y tácticas defensivas no letales), establece los principios básicos (legalidad, necesidad y proporcionalidad) y le da fuerza interpretativa a normas internacionales importantes. Ahora bien, uno los puntos negativos es la regulación del uso de la fuerza policial en casos de conflictos sociales. El artículo 8.3 indica que la fuerza letal se utilizará cuando haya un riesgo real e inminente de muerte o lesiones graves. Sin embargo, para conflictos sociales se exige que el riesgo sea real o inminente. Esto significa que en un proceso judicial ya no se debe demostrar que el riesgo de muerte fue real e inminente, sino solo uno de los dos adjetivos (real o inminente).

Por otra parte, con la publicación del Decreto Legislativo 1230, que modifica la Ley de la Policía Nacional, el Ejecutivo ha anunciado que estamos ante el fin del 24×24 y la recuperación de la exclusividad del servicio, que fue una promesa de campaña, además de una medida que cae de madura. Sin embargo, eso no es cierto. Tal como lo desarrollamos en la sección correspondiente, la recuperación del servicio policial a tiempo completo, el Decreto Legislativo 1230 no es la decisión final de recuperar el servicio policial, sino un paso valioso, pero tímido, puesto que no elimina el 24×24. Ese Decreto Legislativo incorpora el artículo 13-A en la Ley de la Policía Nacional del Perú y establece incompatibilidades para el ejercicio de la función policial. La norma le prohíbe a los policías utilizar su día de franco para trabajar como seguridad privada. Como vemos, no se trata de la recuperación del día de franco ni el establecimiento de una jornada laboral policial decente y respetuosa de derechos fundamentales, sino de una prohibición.

Como lo hemos dicho líneas arriba, la última delegación de facultades ha traído normas de diferentes relevancia. No se puede negar el gran esfuerzo desplegado por el aparato del Estado para conseguir primero la delegación y posteriormente para elaborar las leyes. Sin embargo, en la medida que los grandes problemas de la seguridad implican modificaciones puntuales al marco normativo, este gran esfuerzo distrajo recursos y energía valiosos que pudieron estar abocados a asuntos clave para avanzar en seguridad ciudadana.

Las leyes del Congreso: otro breve balance

Por otra parte, miradas en conjunto, las normas producidas por el Congreso, si bien son mayoría, son de menor relevancia que las producidas por el Ejecutivo. Además, el Parlamento se dejó seducir reiteradamente por la tentación del populismo punitivo: el electorado pedía leyes con sanciones más duras, la reducción o eliminación de beneficios penitenciarios o impunidad para policías que maten delincuentes, y el Congreso no tuvo reparos en dictar normas en ese sentido, a pesar de que la evidencia demuestra que esas soluciones son falsas.

Una de las normas que encarna lo dicho fue la Ley 30151, que establecía que policías y militares que maten o hieran en ejercicio de su deber, con cualquier medio, estaban exentos de responsabilidad penal. Esta ley fue duramente criticada por el grave riesgo que acarreaba a los ciudadanos y porque generaba impunidad ante eventuales excesos de las fuerzas del orden. Sin embargo, parlamentarios salieron en su defensa y no se modificó en el Congreso, sino gracias al Ejecutivo mediante la segunda delegación de facultades.

Algunas de las leyes relevantes dictadas durante este gobierno fueron la creación del Consejo Nacional de Política Criminal, Ley 29807 de noviembre de 2011. Dicho consejo promovió avances valiosos en cuanto a mejorar la calidad de la información en seguridad ciudadana y en la elaboración de planes y políticas. También puede contarse en este paquete la Ley de Feminicidio, que permite visualizar los crímenes contra mujeres por su condición de mujeres, pero que a la par complica la labor probatoria del delito de homicidio. Durante el 2013 se dictaron dos normas largamente trabajadas, que constituían un paquete extenso de modificaciones: la Ley 30076 y la Ley 30077, que impactó en el Código Penal, procesal penal, de ejecución penal y otras normas, además de sancionar la primera ley contra el crimen organizado.

Bonus track: ¿Necesitamos más leyes para mejorar la seguridad ciudadana?

En promedio, durante el gobierno de Ollanta Humala se han publicado alrededor de quince normas de rango legal por año. Este recuento deja sin sustento aseveraciones referidas a que se necesitan más leyes para la seguridad ciudadana. ¿En realidad se necesitan más leyes? En algunos puntos se requieren reglas específicas, pero las alrededor de 70 normas legales producidas en este quinquenio muestran que tenemos una cantidad abultada de leyes. Entonces, no estamos ante un problema de cantidad, sino de calidad, pero sobre todo de aplicación de esas normas, a cargo de policías, fiscales, jueces y abogados.

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