Por Italo Alvarez Lozano, presidente de la Agrupación Interdisciplinaria de Estudiantes sobre Discapacidad e Inclusión (AIEDI). 

El día 13 de enero del 2016 se aprobó la Ley 30412, Ley que modifica el artículo 20 de la Ley 29973, ley general de la persona con discapacidad, disponiendo el pase libre en el servicio de transporte público terrestre para las personas con discapacidad severa. Según la norma, se tiene un plazo de 30 días hábiles a partir de la fecha para adecuar el Reglamento de la Ley 29973 (Decreto Supremo 002-2014-MIMP). Ello servirá para delimitar y ejecutar la ley.

Este inciso adicional trae consigo muchas variables a discutir y ella son las siguientes:

1.- ¿Quién es una persona con discapacidad severa?

2.- ¿Es necesario la gratuidad del pasaje?

3.- ¿Cómo está el transporte terrestre respecto a la inclusión para las personas con discapacidad en el Perú?

4.- ¿Tendrá eficacia y legitimidad dicha norma en la realidad?

5.- ¿Qué mecanismos falta implementar para que la norma sea óptima?

¿Quién es una persona con discapacidad severa?

Antes de definir la discapacidad severa, es necesario entender la definición de la discapacidad. Para efecto de ello, vamos a concebir la definición de la Convención sobre los derechos de la persona con discapacidad (en adelante La Convención). La Convención define, en su preámbulo, inciso e), sobre discapacidad lo siguiente: es un concepto que evoluciona y que resulta de la interacción entre las personas con deficiencias y las barreras debidas a la actitud y al entorno que evitan su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás,[1]. Entonces, para entender la discapacidad, hay que entender dos conceptos fundamentales: las deficiencias y las barreras.

Según la CIDD (Clasificación Internacional de las Deficiencias, Discapacidades y Minusvalías) de la OMS (Organización Mundial de la Salud), define las deficiencias como toda pérdida o anormalidad, permanente o temporal, de una estructura o función psicológica, fisiológica o anatómica. Incluye la existencia o aparición de una anomalía, defecto o pérdida de una extremidad, órgano o estructura corporal, o un defecto en un sistema funcional o mecanismo del cuerpo. La deficiencia supone un trastorno orgánico, que se produce una limitación funcional que se manifiesta objetivamente en la vida diaria. Se puede hablar de deficiencias físicas, sensoriales, psíquicas.[2] Entonces, las deficiencias son aquellas limitaciones que presenta la persona, en las diversas formas que puede presentarse, pero ello no es suficiente para nombrar a la “discapacidad”.

En cambio, las barreras se refieren a aquello que impide o dificulta a una persona a realizar una tarea o conseguir algo. Las barreras pueden ser físicas, legales, actitudinales, comunicativas y socioeconómicas.[3] Entonces toda discapacidad tiene como ítems fundamentales a las deficiencias y las barreras. Por ello, bajo el enfoque social de la discapacidad (visión establecida por Agustina Palacios y Javier Romañach) no puede existir la discapacidad cuando no existe una limitación (deficiencia) y una barrera que impide que este en igualdad de condiciones y oportunidades. En consecuencia, uno no tiene discapacidad hasta que cumpla esos dos ítems. En el caso de la discapacidad severa tiene que ver con la gradualidad de la deficiencia como las consecuencias que conlleva.

Según el CONADIS y, a efecto de la Ley 30412, definen a la discapacidad severa como a aquella situación por la cual una persona que depende de una ayuda biomecánica necesita ayuda o el soporte de otra para poder realizar sus actividades cotidianas.[4] Por el cual, se está entendiendo que la categoría de “severo” consiste en la “dependencia” de un tercero. Sin embargo ello puede confundirse como una disminución de la autonomía, pero eso no es cierto.

Por autonomía se entiende, bajo la interpretación de la Convención en su preámbulo inciso n), como para las personas con discapacidad reviste su autonomía e independencia individual, incluida la libertad de tomar sus propias decisiones,[5]. Ello quiere decir que pese a que su actividad funcional individual se encuentra limitado y, en consecuencia, necesita la dependencia de un tercero, ello no significa que su autonomía se ha disminuido pues la autonomía consiste en la capacidad de tomar sus propias decisiones. Es decir, que físicamente o funcionalmente se encontrará limitado, pero puede tomar sus propias decisiones y acordar mecanismos para realizar las mismas acciones pero de una manera diferente sin quitarle su autonomía pues son protagonistas de sus propias vidas pese al grado de “dependencia” y también si necesita de la ayuda de un soporte biomecánico.

Entonces, por discapacidad severa se entiende a la discapacidad (deficiencias + barreras) adicionando el grado de dependencia ya sea por ayuda biomecánica o que necesita de la ayuda de un tercero para realizar sus actividades cotidianas. Sin embargo la discapacidad severa se da en todos los tipos de discapacidad y no sólo motrices. Por ello, bajo la Ley 30412 que modifica el artículo 20 de la Ley 29973 tendrá en cuenta dos factores: el registro de CONADIS y la severidad de la discapacidad.

¿Es necesario la gratuidad del pasaje?

Ese un tema de discusión que se ha formado en estos últimos días. No es la primera vez que el gobierno peruano subvenciona a las personas con discapacidad severa. Se ha establecido la pensión no contributiva para las personas con discapacidad severa y que se encuentran en extrema pobreza. En cambio, la gratuidad del pasaje implica una cantidad mayor de personas. Según los datos del CONADIS, en base a la ENEDIS, dice lo siguiente: según cifras de la Encuesta Nacional Especializada sobre Discapacidad- ENEDIS 2012, hay 590 mil personas con discapacidad severa en el Perú, de las cuales 211 mil se encuentran en Lima. Mientras en el Registro Nacional de la Persona con Discapacidad del CONADIS se encuentran inscritas 54.300 personas con discapacidad severa.[6] Sin embargo, no es la gratuidad del pasaje el problema central para las personas con discapacidad, sino la accesibilidad al transporte público.

Es decir, de nada sirve la gratuidad de un pasaje en un ambiente donde las personas con discapacidad no pueden acceder. Una persona con discapacidad motriz que implica llevar una silla de ruedas no puede acceder a los buses u ómnibus porque no tiene las medidas adecuadas. El tema en cuestión es que muchas personas con discapacidad severa para transportarse deben buscar otros medios muy costosos porque los medios de transporte público como los buses no están adaptados. Entonces, lo primordial es reformar eso y no una gratuidad de un pasaje en un vehículo que no es accesible para personas con discapacidad, sin tomar en cuenta la falta de cultura acerca a la inclusión.

¿Cómo está el transporte terrestre respecto a la inclusión para las personas con discapacidad en el Perú?

Actualmente, el Perú en general e incluso Lima no está adaptado ni es accesible para las personas con discapacidad pues el transporte público ha sido edificado bajo una sociedad sin discapacidad y, bajo el enfoque social, es ahí donde surge la discapacidad. Es decir, no existe diseño universal en los taxis, ni los buses, ni en las calles. Para que haya un transporte accesible se necesita una reforma integral que no sólo se agota en aspectos de infraestructura, sino también de cultura.

En primera instancia, el mismo Metropolitano no cuenta con un medio accesible para las personas con discapacidad, sobre todo, motrices. Es por ello, en base al informe de la ONG Sociedad y Discapacidad (Sodis) que ha elaborado un estudio en el que analiza las instalaciones y sus vías de acceso.

El estudio hace énfasis en que durante el diseño e implementación del proyecto no se tomaron en cuenta principios de accesibilidad y diseño universal. El acceso a las estaciones desde las vías transversales a la del Metropolitano, la conexión intermodal con otros sistemas de transporte urbano y las propias instalaciones de las estaciones no fueron debidamente adaptadas.[7] Ello es efectivamente algo que deja mucho que desear pues el mismo Metropolitano no tiene espacios para poner las sillas de ruedas adecuadamente, no cuenta con sistemas de seguridad adecuados como el sistema de anclaje y no sólo basta con un cinturón de seguridad. Es la silla de ruedas que debido a la fuerza del mismo Metropolitano puede conllevar a que la silla de ruedas se mueva por inercia pese a tener los frenos puesto por defecto de la misma silla de ruedas.

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Fuente: Andina, Agencia peruana de noticias: Exhiben bus de El Metropolitano con ascensor hidráulico para discapacitados.

Fuente: Andina, Agencia peruana de noticias: Protransporte mejorará atención a personas con discapacidad que utilizan el Metropolitano

Ambas imágenes reflejan dos cosas: En primer lugar, que pese a las capacitaciones al personal del Metropolitano sobre el trato a las personas con discapacidad aún es muy deficiente pues aún persisten problemas en la atención que no es fiscalizado ni controlado. En segundo lugar, ambas imágenes reflejan algo fundamental, la gran deficiencia en la seguridad para una silla de ruedas. Existen un espacio para colocar la silla de ruedas y el único ajuste de seguridad son una serie de cinturones a la altura del torso. No obstante, ello no garantiza una óptima seguridad por dos factores: En primera instancia, aquel cinturón de seguridad está pensando para una altura promedio al estar sentado en una silla de ruedas y los que tienen una altura menor prácticamente les ahorca en el cuello (ello comprobado por experiencia propia). En segunda instancia, que la silla de ruedas pese a tener un sistema de seguridad para frenar los movimientos de las ruedas, esto no es suficiente pues al arrancar como la velocidad del auto provoca por fricción de la fuerza que la silla de ruedas se mueva (también comprobado por experiencia propia).

Fuente: Autos Elizasu: Equipamiento para personas de movilidad reducida.

Fuente: COCEMFE-Badajoz: Anclajes y ubicación de las sillas de ruedas
En las imágenes se presenta un sistema de seguridad que carece el Metropolitano. El primero es un equipamiento de seguridad de anclaje mediante unos ganchos que están pegados sobre el piso del auto o bus que agarra la rueda de la silla de ruedas y ello evita que se mueva la silla de ruedas cuando el auto o bus está en movimiento. En la segunda imagen se refiere al sistema de anclaje mediante rieles adaptado en el piso del bus para sostener la silla de ruedas. Ello sirve para asegurar la persona con discapacidad que está en una silla de ruedas y no sólo un cinturón o dos cinturones que protege el tronco y pecho de la persona en un movimiento brusco, pero sin los sistemas de anclajes la silla se puede mover bruscamente.

En segunda instancia, la realidad fuera del Metropolitano es aún más lamentable. Los buses como ómnibus no tienen ningún tipo de adaptación para las personas con discapacidad. No tienen rampas, ni ascensores hidráulicos como ya presentan algunos buses del Metropolitano. Entonces, una persona con discapacidad que necesita ayuda biomecánica como lo es una silla de ruedas no puede acceder a dicho transporte. En consecuencia, la gratuidad del pasaje sería totalmente nulo. Sin embargo, aquel colectivo de las personas con discapacidad severa que no usan una ayuda biomecánica podrá acceder a los buses y ómnibus y hacer efectivo el pase libre al transporte público terrestre.

En tercera instancia, las mismas calles no tienen diseño universal ni son accesibles para las personas con discapacidad en general. Es por ello que también se necesitan adaptar los caminos que tengan un camino armónico sin baches ni irregularidades, que tengan rampas adecuadas y que la señalización para detenerse por los semáforos no invada las rampas, sino los autos se detienen en la rampa obstruyendo el camino a las personas con discapacidad que utilizan silla de ruedas y que tampoco hay, en los lugares claves, guías de alto relieve en las veredas para las personas con discapacidad visual.

Por último, la cultura es muy precaria respecto a la empatía y la inclusión. Aludiendo al enfoque social de la discapacidad, la sociedad peruana “discapacita” demasiado a la persona. Esto se debe a que las campañas de sensibilización y concientización de parte del gobierno son nulas respecto al transporte público terrestre. La reforma integral no es sólo capacitar a los empleados del Metropolitano, sino a todos quienes interactúan con una persona con discapacidad dentro del transporte público. Es por ello, que se debe planificar mejor las políticas públicas sobre inclusión respecto al transporte terrestre.

¿Tendrá eficacia y legitimidad dicha norma en la realidad?

Por el momento no. La Ley 30412 debió ser una norma posterior a la reforma integral del transporte público y no anterior a ella. Respecto a la eficacia, falta revisar la adecuación del Reglamento de la Ley 29973 (Decreto Supremo 002-2014-MIMP). Sin embargo, actualmente, no existe un control real para fiscalizar la no discriminación hacia las personas con discapacidad.

En primera instancia, en el artículo 20 inciso 1 de la Ley 29973 dice que las unidades de transporte terrestre contarán con vehículos accesibles para las personas con discapacidad y eso no se cumple pues no se cuenta con buses u ómnibus accesibles. En el Reglamento de la Ley 29973 en su artículo 20 inciso 1 y 2 coloca a la SUTRAN (La Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Cargas y Mercancías) junto a los Gobiernos regionales y locales que son quienes supervisan lo dispuesto en el artículo 20. Sin embargo el Ministerio de Transportes y Comunicaciones reglamenta la introducción progresiva de estos vehículos adaptados. Sin embargo, en ningún momento tanto la Ley 29973 como su reglamento indica el plazo para ello, dejando un vacío y, es por ello que aún no se cuenta suficientes vehículos accesibles. No obstante ya existe una Ley con su reglamento que especifica que debe de existir unidades adaptadas para el transporte terrestre para las personas con discapacidad aunque aún no se cumpla salvo el Metropolitano con algunas adaptaciones como los ascensores hidráulicos. La eficacia de la norma va a depender de la fiscalización y de cómo lo supervisan, sino la eficacia de la gratuidad será totalmente nula también.

Para efecto de ello y se cumpla con la disposición de la Ley 30412 se requerirá estar inscrito en CONADIS, pero ¿cómo hacer efectivo ello o cómo saber si aquella persona tiene discapacidad severa si no es tan visible? Según las palabras del Dr. Fernando Bolaños Galgos (presidente del CONADIS) en una entrevista del RPP dice lo siguiente: “[…] sería con este carnet en que vamos a mejorar el tema de seguridad tener explícitamente que es discapacidad severa y podría ellos cumplir este beneficios.”[8] Entonces, para hacer efectivo el carnet del CONADIS debe certificar que dice “discapacidad severa”. En la misma entrevista también mencionó lo siguiente: “[…] ESSALUD tiene una norma técnica de comienzos del año pasado que define con claridad como tienen que ser los médicos y también los especialistas para hacerlo y ya ampliado la red de centros de salud y de médicos que acreditan esto y mira, digamos que básicamente cuando la limitación física, pero también los elementos del contexto en otros. Por ejemplo, en la cosa que podemos decir la discapacidad visual, ¿no? La discapacidad visual completa, con claridad, es una discapacidad severa, pero si yo tengo baja visión y tenga una dificultad, etc. Eso, probablemente, pueda ser moderada y eso lo determina en su certificado de discapacidad que da el ministerio. Entonces, nosotros recogemos eso y es lo que vamos a través del carnet y otros medios, en este periodo de definir cómo van a recibir este beneficio las personas con discapacidad severa.”[9]

Entonces, a juzgar por las palabras del presidente del CONADIS, se va a acreditar la discapacidad severa mediante el carnet del CONADIS pues para obtenerlo se necesita el certificado de discapacidad emitida por el Ministerio de Salud. Visto en ese aspecto parece un retroceso al enfoque médico de la discapacidad. Sin embargo, habrá que esperar a la adecuación del reglamento.

Sobre la legitimidad, eso dependerá mucho de la cultura de una sociedad. Por ejemplo, hace tiempo se emitió una noticia donde un chofer del “Chosicano” negó el ingreso a su vehículo a una persona con discapacidad y encima lo agredió físicamente.[10] Entonces, aún somos una sociedad arcaica en bases a la solidaridad y la inclusión porque las personas (a excepción de algunas) no siente como suyas este tipo de norma y ello sucede a que no hay una conciencia sobre los obstáculos y barreras que vive las personas con discapacidad. Entonces, el problema no se soluciona por la implementación de una norma. Eso es el plano de la legalidad, pero esto también es un problema social. Para ello se necesita forjar una cultura y, como establece el INDEX FOR INCLUSION, se debe hacer políticas y esas políticas fomenten prácticas y, finalmente, esas prácticas forjen culturas. De nada va a servir una norma sin sus debidas políticas de capacitación y sensibilización. Es por ello que, actualmente, las personas con discapacidad tienen muchos inconvenientes a la hora de acceder a un transporte público terrestre que no sea el Metropolitano porque no los quiere llevar y, ahora con el pase gratuito, la situación se gravará.

¿Qué mecanismos falta implementar para que la norma sean óptima?

Esta pregunta permite resumir todo lo anterior. A mi opinión, primero se necesita formar conciencia y sensibilizar a las personas sobre todos a los choferes, cobradores, taxistas, empleados del Metropolitano y la sociedad en sí. A la par, se necesita adecuar el servicio de transporte, capacitar al personal quienes interactuaran con las personas con discapacidad. Modificar las calles y las veredas para que sean más accesibles cerca de los puntos clave para ingresar a las unidades del transporte terrestre público. Luego se necesita unidades accesibles que realmente garanticen la accesibilidad y la seguridad de las personas con discapacidad. Por último, se necesita un buen plan para supervisar y fiscalizar el transporte terrestre público en base al diseño universal y cumplir con lo dispuesto en la Ley 29973 y la Convención.

A efecto de ello, se necesita una completa reforma integral para un transporte terrestre accesible pues esto es un tema legal, arquitectónico, social y personal. Se necesita varias políticas públicas y fomentar una cultura inclusiva para que la Ley 30412 pueda ser óptima. Sin embargo se ha realizado las cosas al revés y, a mi opinión personal, ello no va a solucionar absolutamente nada las deficiencias del transporte terrestre en el Perú, pues no es que no se pueda pagar la cuota del pasaje, sino que requerimos medios de transporte más costosos porque los públicos no son accesibles.

[1] Naciones Unidas. Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad. 2006. Nueva York. Adscrito en el Perú en el 2008.

<http://www.un.org/esa/socdev/enable/documents/tccconvs.pdf>

[2] AOMA. Conceptos de deficiencia, discapacidad y minusvalía. 2010. Madrid. Pg. 1. <http://www.asociaciondeostomizados.com/pdf/documentos/diferencia-y-minusvalia.pdf>

[3] IDEHPUCP. Manual para el estudiante de la Clínica Jurídica en Discapacidad y Derechos Humanos de la PUCP. 2013. Pg. 27.

<http://idehpucp.pucp.edu.pe/wp-content/uploads/2013/06/Manual-para-el-estudiante-de-la-Cl%C3%ADnica-Jur%C3%ADdica-en-Discapacidad-y-Derechos-Humanos.pdf>

[4] CONADIS. “Personas con discapacidad tendrán pasaje gratuito en transporte público”. 2016. Lima. <http://www.conadisperu.gob.pe/personas-con-discapacidad-tendran-pasaje-gratuito-en-transporte-publico/>

[5] Naciones Unidas. Op. Cit, 2006. Nueva York. Adscrito en el Perú en el 2008. Pg. 2.  <http://www.un.org/esa/socdev/enable/documents/tccconvs.pdf>

[6] CONADIS. Op. Cit, 2016. Lima.

<http://www.conadisperu.gob.pe/personas-con-discapacidad-tendran-pasaje-gratuito-en-transporte-publico/>

[7] COMERCIO. “Metropolitano: accesibilidad para discapacitados debe mejorar”. 2015. Lima. <http://elcomercio.pe/lima/transporte/metropolitano-accesibilidad-discapacitados-mejorar-noticia-1832142>

[8] Transcripción de extracto de la entrevista entre el Dr. Fernando Bolaños y Chema Salcedo sobre la Ley 30412 del (2:04 a 2:15 del vídeo). CONADISPERU. “Entrevista a presidente (e) del CONADIS sobre Ley 30412. 2016. Lima.  <https://www.youtube.com/watch?v=IQP4asVG6_E>

[9] Transcripción a partir de 2:20 hasta 3:08 del vídeo. CONADISPERU. Ibíd. 2016. Lima.

<https://www.youtube.com/watch?v=IQP4asVG6_E>

[10]  CAPITAL. “Chofer del ‘Chosicano’ pateó y golpeó brutalmente a discapacitados”. Lima. 2016. <http://www.capital.com.pe/2016-01-07-chofer-del–039-chosicano-039-pateo-y-golpeo-brutalmente-a-discapacitado-noticia_844942.html>

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