Por: Flavia Queirolo-Nicolini Pflucker, abogada por la PUCP, asociada del estudio Rodrigo, Elías & Medrano, y ex miembro de la Asociación Civil Themis.

Como se sabe, el aprovechamiento y extracción de recursos naturales en Áreas Naturales Protegidas (ANP) se encuentran prohibidos en aquellas áreas clasificadas como áreas de uso “indirecto”. Por el contrario, sí es posible la actividad extractiva en aquellas áreas clasificadas como áreas de uso “directo”[1] y en sus Zonas de Amortiguamiento (ZA). Esto siempre y cuando dichas actividades se ajusten a la normativa en materia de ANP y sean compatibles con el ANP o su ZA, respectivamente.

De acuerdo al Reglamento de la Ley Áreas Naturales Protegidas[2], para la formulación de petitorios mineros (que es la etapa previa a la obtención de concesiones mineras), el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SERNANP) debe realizar una evaluación que se denomina “Compatibilidad”[3], a fin de determinar si la ejecución de una determinada actividad es compatible con la categoría, zonificación, Plan Maestro y objetivos de creación del ANP en cuestión. En efecto, lo que ocurre en la práctica es que durante la tramitación del petitorio minero, el Instituto Geológico Minero Metalúrgico (INGEMMET), entidad a cargo de otorgar concesiones mineras, solicita la Compatibilidad al SERNANP. De ser el caso que el SERNANP emita una No Compatibilidad, el INGEMMET se encontrará impedido de otorgar la concesión minera y, en consecuencia, deberá cancelar (extinguir) el petitorio minero.

Ahora bien, los problemas surgen debido a que el procedimiento ordinario minero no contempla la posibilidad de que se le notifique la No Compatibilidad al administrado. En consecuencia, el INGEMMET resuelve cancelar el petitorio minero sin que el administrado haya tenido la oportunidad de conocer la No Compatibilidad y, en consecuencia, sin poder cuestionar dicho acto administrativo de manera previa a la cancelación del petitorio minero.

Frente a esto, surgen las siguientes preguntas: ¿el administrado podría interponer un recurso de apelación ante el SERNANP directamente?, ¿el administrado podría impugnar dicha decisión en el marco del procedimiento ordinario minero o necesariamente debe aceptar la cancelación del petitorio minero?

Sobre el particular, lo óptimo sería que el administrado pueda impugnar directamente la No Compatibilidad ante el SERNANP. Ésta opción sí es viable legalmente y, en efecto, algunos administrados han venido haciéndolo en la medida en que la No Compatibilidad constituye un acto administrativo de trámite que definitivamente impide que el procedimiento administrativo pueda continuar y que, además, al no ser notificado, puede colocar al administrado en una situación de indefensión. Con lo cual, en aplicación del numeral 2 del artículo No. 206[4] de la Ley del Procedimiento Administrativo General, sí sería procedente la interposición de recursos impugnatorios ante el SERNANP.

No obstante lo anterior, como usualmente el administrado solo recibe información de la No Compatibilidad cuando se le notifica la cancelación del petitorio minero, lo único que le queda es recurrir al recurso de revisión ante el Consejo de Minería, que, en principio, no tiene la especialidad para pronunciarse respecto de un tema técnicos como lo es la “Compatibilidad”.

Frente a esta problemática, una posible solución podría ser que la legislación prevea que, en casos de superposición con ANP o su ZA, el administrado solicite directamente ante el SERNANP, la emisión de la Compatibilidad, así como la posibilidad de interponer directamente un recurso impugnativo frente a dicha entidad, antes de que el INGEMMET proceda a la cancelación del petitorio minero. Sin embargo, consideramos que esta alternativa no sería la más adecuada, en la medida que demoraría más el procedimiento ordinario minero y lo volvería más burocrático pues implicaría el inicio de un procedimiento distinto que, además, debiera ser conducido ante otra autoridad.

En línea con lo anterior, una mejor solución sería utilizar la fórmula recientemente aprobada por el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE), a través de la Directiva “Recursos Administrativos en Procedimientos Administrativos a cargo del SENACE”[5] y adecuarla al caso en concreto. Esta Directiva regula que cuando el recurso impugnativo versa sobre una opinión técnica, la autoridad a cargo de dicho procedimiento debe trasladar dicho recurso impugnativo a la entidad que emitió la referida opinión técnica a fin de que ésta emita una opinión para que así la autoridad a cargo del procedimiento, que en este caso sería el INGEMMET, pueda pronunciarse. Para esto, es fundamental que la Compatibilidad o No Compatibilidad que emita el SERNANP sean notificadas al administrado. De esta manera, éste tendría la oportunidad presentar un recurso impugnativo antes que se cancele el petitorio minero.

Con arreglo a lo anterior, a fin de promover las actividades mineras, es indispensable que se regule este tema para que, en el marco del procedimiento ordinario minero, los administrados puedan ejercer oportunamente su derecho de defensa ante una entidad que sí tenga la especialidad técnica necesaria para ello. Con esto, se lograría la optimizar los procedimientos administrativos mineros y se promovería la inversión en el país.


[1]  Literal b del artículo No. 18 de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, Ley No. 26834:

b. Áreas de uso directo. Son aquellas que permiten el aprovechamiento o extracción de recursos, prioritariamente por las poblaciones locales, en aquellas zonas y lugares y para aquellos recursos, definidos por el plan de manejo del área. Otros usos y actividades que se desarrollen deberán ser compatibles con los objetivos del área. Son áreas de uso directo las Reservas Nacionales, Reservas Paisajísticas, Refugios de Vida Silvestre, Reservas Comunales, Bosques de Protección, Cotos de Caza y Áreas de Conservación Regionales.”

[2]  Aprobado por Decreto Supremo No. 038-2001-AG.

[3] Artículo No. 116.1 del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, aprobado por Decreto Supremo No. 038-2001-AG:

116.1. La emisión de Compatibilidad es aquella Opinión Técnica Previa Vinculante que consiste en una evaluación a través de la cual se analiza la posibilidad de concurrencia de una propuesta de actividad, con respecto a la conservación del Área Natural Protegida de administración nacional, o del Área de Conservación Regional, en función a la categoría, zonificación, Plan Maestro y objetivos de creación del área en cuestión (…).

[4] Artículo 206.2 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley No. 27444 establece que: “Sólo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión.”

[5] La referida Directiva fue aprobada por Resolución Jefatural No. 115-2016-SENACE/J, publicada en el Diario Oficial “El Peruano”, el 12 de diciembre de 2016.

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