La otra cara de la Gestión Ambiental: La Tributación Ambiental

El autor plantea la tributación como una forma de gestión ambiental

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Por Mauricio Jorge Salinas Márquez, abogado por la Universidad de Lima con grado Sobresaliente, asociado del área minero y ambiental del Estudio Rubio, Leguía & Normand y presidente de la Asociación Civil Athina Iuris.

Introducción

Para explicar la Gestión Ambiental es necesario responder a las interrogantes, ¿Cómo hacer? ¿A través de qué hacer? ¿Quiénes hacen? Estas interrogantes aterrizan en tres conceptos que permitirán entender a qué nos referimos con Gestión Ambiental: Administración, Organización y Funcionamiento.

Efectivamente, la Gestión Ambiental engloba el conjunto de acciones, políticas y decisiones del Estado, empresas privadas y sociedad civil que influyen sobre el ambiente para su correcto funcionamiento y preservación. La finalidad es clara, lograr el desarrollo sostenible y generar así una mejor calidad de vida y desarrollo integral de la población, sin descuidar el desarrollo de las actividades económicas y la conservación del patrimonio ambiental y natural del país.

Coincidimos con el profesor Foy cuando señala que se trata de “integrar las actividades económicas con el entorno ambiental, por ello involucra la voluntad y acción – con cierto nivel de coordinación – de actores, tanto en el sector público como en el sector privado.” (p. 100).

El problema ambiental desde la realidad peruana

Nuestro país se caracteriza por la mega-diversidad biológica de nuestro territorio, lo que ha conllevado a ser un país cuya economía se sostiene en un gran porcentaje por la explotación de recursos naturales. El territorio peruano es propicio para el desarrollo de actividades petroleras, minero – metalúrgicas, agrícolas, agroindustriales, pesquería, industria, turismo, entre otras más. Sin embargo, en el pasado – muchas veces por desconocimiento –, estas actividades no han sido realizadas tomando en cuenta la posible afectación que podrían causar en el ambiente. Como consecuencia de ello, hemos visto que la calidad ambiental de los distintos componentes naturales se ha visto seriamente afectada.

Por citar algunos ejemplos: bosques deforestados indiscriminadamente; aguas de producción vertidas a los cauces de los ríos sin tratamiento previo; utilización excesiva de químicos que terminan dañando irreversiblemente al suelo natural; emisiones gaseosas y tóxicas en el aire; entre otras tantas.

Sin lugar a dudas, nos queda reflexionar e internalizar el problema ambiental. ¿Cómo abordarlo? ¿Cómo controlar y reducir la contaminación? ¿Cómo continuar el desarrollo de las actividades productivas y extractivas sin comprometer el desarrollo sostenible? Esas respuestas deberían encontrarse en la Gestión Ambiental.

¿Qué establece la Ley General del Ambiente?

En el año 2005, se promulga con mucha expectativa la Ley N° 28611, Ley General del Ambiente, la misma que significaría la norma principal y ordenadora de la Gestión Ambiental en el Perú. Esta Ley marcó uno de los hitos más importantes para la agenda ambiental en nuestro país.

La Ley General del Ambiente estableció una serie de medidas, novedades y mecanismos. Principalmente, se hizo mucho énfasis en los instrumentos de gestión ambiental como los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA); los Estándares de Calidad Ambiental (ECA) y los Límites Máximos Permisibles (LMP); los Planes de Cierre de actividades, entre otros.

Algunas medidas e instrumentos de gestión ambiental cobraron mayor importancia que otros, por ejemplo, los compromisos asumidos por los titulares de proyectos de inversión en su EIA o PAMA pasaron a estar sujetos a una exhaustiva fiscalización del OEFA. Podemos decir que gran parte de la Gestión Ambiental se orientó a la fiscalización de los compromisos asumidos y al cumplimiento de normas ambientales, dejando así de lado otros instrumentos que podrían resultar ser de gran utilidad en la tarea de protección ambiental y control y reducción de la contaminación.

Uno de estos instrumentos de gestión ambiental que prevé la Ley General del Ambiente y no han sido considerados e implementados completamente en la Gestión Ambiental son los instrumentos económicos basados en mecanismos propios del mercado para incentivar o desincentivar determinadas conductas con el fin de promover el cumplimiento de los objetivos de política ambiental.

Sobre la Tributación y el Ambiente

El artículo 4° de la Ley General del Ambiente establece que:

El diseño del marco tributario nacional considera los objetivos de la Política Nacional Ambiental, promoviendo particularmente, conductas ambientalmente responsables, modalidades de producción y consumo responsable de bienes y servicios, la conservación, aprovechamiento sostenible y recuperación de los recursos naturales, así como el desarrollo y uso de tecnologías apropiadas y de prácticas de producción limpia en general.

En la práctica, en el Perú no existe una relación efectiva entre la tributación y el ambiente; y es que a pesar de existir normativamente una prescripción sobre la relación entre ambos – a la fecha esa relación no se ha concretado en medidas específicas. Cabe preguntarse, ¿es posible que el tributo contenga una finalidad más allá de lo recaudatorio, en este caso, un objetivo ambiental?

La finalidad del tributo no es únicamente recaudatoria, sino que el tributo puede tener una finalidad extrafiscal siempre que éste se enmarque dentro de los fines y objetivos constitucionales. En ese sentido, Landa (2013) señala que: los tributos no tienen un mandato constitucional que los reserve exclusivamente para cumplir la función de financiar los servicios públicos o el aparato estatal”. (p. 176).

Conforme a diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional peruano, es claro que el legislador está en plenas facultades de recurrir a la finalidad extrafiscal de un tributo para desalentar ciertas conductas nocivas para la sociedad, como podría ser la contaminación ambiental producida por el desarrollo de las actividades humanas. Igualmente, como bien señalamos anteriormente, el derecho a gozar de un ambiente sano y equilibrado es un derecho fundamental que se enmarca dentro del programa constitucional.

Introduciendo la Tributación Ambiental en el Perú

La tributación ambiental ha sido impulsada por varios países de la Comunidad Europea, y en nuestro continente, diversos países como Colombia, México y Chile ya la vienen implementando en sus ordenamientos jurídicos. Se ha desarrollado como una disciplina que muestra la relación entre los tributos y el ambiente y cuya finalidad es utilizar al tributo como un mecanismo de disuasión y orientación para determinadas conductas de las personas hacia el consumo de productos u operaciones contaminantes. Gran parte del desarrollo de la tributación ambiental se ha constituido a partir del principio “contaminador – pagador”, contenido y asociado a los principios de responsabilidad ambiental y de internalización de costos, comprendidos en nuestra legislación ambiental. Se trata pues de que el agente contaminante asuma los costos de la degradación y contaminación ambiental.

El profesor Yacolca, desarrolla una clasificación novedosa de la tributación ambiental. Por un lado, tenemos a los tributos ambientales creados exclusivamente en defensa del bien ambiental y por otro lado tenemos, la introducción de elementos ambientales a tributos ya existentes y con una finalidad no ambiental.

Ahora bien, dentro de la tributación ambiental en sentido estricto, también se aplicarían las categorías de tributos: impuestos, tasas y contribuciones.

En el caso de los impuestos ambientales, o “eco-impuestos”, Bravo (2015) señala lo siguiente:

Los ecoimpuestos son tributos no vinculados (impuestos), en mérito de los cuales se pretende disuadir a los ciudadanos y empresas del deterioro del medio ambiente, marca indeleble que evidencia una finalidad extrafiscal. (p. 98).

Asimismo, señala que éstos podrán ser: (i) impuestos incentivos, o (ii) impuestos con finalidad recaudatoria. Los primeros son creados con una finalidad principal que es orientar el comportamiento de los productores o consumidores, mientras que los segundos se establecen con un fin primordialmente recaudador. (p. 98).

Para el caso de las tasas y contribuciones ambientales, Bravo (2015) señala que son aquellos tributos vinculados cuyo propósito consiste en cubrir los costos generados por el uso de servicios medioambientales y proyectos ecológicos. (p. 99).

Todos estos tributos ambientales tienen su sustento en el principio “contaminador – pagador”. Este principio característico de la tributación ambiental ha presentado algunos problemas de aplicación práctica, pues muchas veces los efectos no han sido los esperados. Por ejemplo, se le equipara a una sanción o multa administrativa – que precisamente es contrario a la naturaleza del tributo -, o también se le puede atribuir una autorización para contaminar por el cual el sujeto puede internalizar el concepto de que si paga puede contaminar. De ambas formas se pierde el sentido principal de la norma, pues la finalidad siempre debió ser de protección ambiental. Por último, podrían presentarse casos de doble imposición si existiera un tributo fiscal y otro tributo ambiental sobre la misma situación gravable. Por esa razón, dependerá mucho de la técnica legislativa empleada para la creación del tributo.

El siguiente cuadro, resume una la clasificación de la Tributación Ambiental:

Tributación Ambiental
Tributos Ambientales en sentido estricto Impuestos Ambiental

·         Emisiones y descargas

·         Insumos y productos

·         Explotación de recursos

Tasa Ambiental
Contribución Ambiental
Elementos Ambientales Subsidios Tributarios / Beneficios Tributarios

El derecho “premial” ambiental

La creación de tributos ambientales podría resultar difícil por la alta complejidad en la configuración del supuesto de hecho, puesto que el hecho imponible recaería en una actividad contaminante, para lo cual requiere una medición para saber en qué momento se considera dicha actividad como nociva y contaminadora; por esa razón, consideramos que el inicio de la tributación ambiental en el Perú debiera darse a través del derecho “premial” ambiental. Nos explicamos.

Una excelente forma de efectivizar la relación TributoAmbienteDesarrollo Sostenible, es haciendo al instrumento tributario más atractivo para los contribuyentes de tal forma que se utilice como un mecanismo eficaz para la reducción y control de la contaminación. Es ahí que proponemos “contrario sensu” al principio “contaminador – pagador” de quien contamina paga, que aquellos que contaminen menos, paguen menos. ¿Cómo hacer efectiva esa relación? Por ejemplo, a través de la aplicación de beneficios tributarios para aquellos que operen por encima de los estándares y normas ambientales.

A través de los beneficios tributarios podría iniciarse el cambio de paradigma sobre el enfoque ambiental en el Perú. Este nuevo enfoque ambiental debe estar orientado a la prevención que es – o debería ser – la esencia de la política ambiental. Y, lo que es mejor aún, que el Estado acompañe a las empresas privadas a lo largo del desarrollo de sus actividades siempre bajo la premisa de que la conservación del ambiente y el control y reducción de la contaminación es una tarea conjunta.

A manera de propuesta, aquellos titulares de proyectos de inversión que implementen sistemas de control y/o mejoramiento ambiental en sus procesos operativos, de tal forma que operen por encima de los estándares y normas ambientales, podrían acceder a una deducción adicional a la inversión efectuada hasta un determinado porcentaje. Para ello, la norma de beneficio debiera crear incentivos suficientes para realizar esta inversión – ciertamente considerable – que permita un mejor desempeño ambiental por encima de los estándares establecidos en las normas ambientales y/o compromisos asumidos por el titular. Este “sobrecumplimiento” debiera ser evaluado por la autoridad ambiental evaluadora competente y así otorgar una calificación positiva al proyecto propuesto.

Consideraciones finales

 El desarrollo sostenible pretende satisfacer las necesidades del presente sin que ello comprometa la disposición de recursos necesarios para las futuras generaciones. En la misma línea que Alvarado (2010), el desarrollo sostenible tiene como características principales: (i) Mantiene la calidad de vida; (ii) Permite el acceso continuo a los recursos naturales; (iii) Impide que perduren los daños al ambiente. (p. 211).

Por consiguiente, con la intención de buscar el anhelado desarrollo sostenible es imperativo que los Estados incluyan el aspecto ambiental en sus planificaciones económicas. Así pues, como parte de esa política económica, a través del tributo se puede garantizar el desarrollo sostenible. Es cuestión de armonizar criterios y tener la voluntad para ello.

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Bibliografía

Alvarado, M. (2010). La Tributación Medioambiental en las haciendas territoriales en México (estatales y municipales): posibilidades y límites constitucionales. En Lecciones de Derecho Tributario inspiradas por un maestro (págs. 208-227). Universidad del Rosario. Bogotá – Colombia.

Bravo Cucci, J. (2015). Fundamentos de Derecho Tributario. Quinta edición. Jurista Editores. Lima – Perú.

Foy, P. (2012). Gestión Ambiental y Empresa. Editorial Rodhas. 1ª. Edición. Lima – Perú. (p. 100).

Landa Arroyo, C. (diciembre de 2013). Control Constitucional de los Tributos con Fines Extrafiscales en el Perú. En: Themis N° 64. (p. 175 – 180). Lima – Perú.

Sentencia N° 06089-2006-PA/TC. (Lima). (2007). Tribunal Constitucional peruano. Recuperado del sitio de internet del Tribunal Constitucional http://tc.gob.pe/jurisprudencia/2007/06089-2006-AA.html

Sentencia N° 6626-2006-PA/TC. (Lima). (2007). Tribunal Constitucional peruano. Recuperado del sitio de internet del Tribunal Constitucional http://tc.gob.pe/jurisprudencia/2007/06626-2006-AA.html

Sentencia N° 009-2001-AI/TC. (Lima). (2002). Tribunal Constitucional peruano. Recuperado del sitio de internet del Tribunal Constitucional http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2002/00009-2001-AI.html

Yacolca, D. (2009). Derecho Tributario Ambiental. (1ª. Ed). Editorial Grijley. Lima – Perú.

Sentencias recaídas en los expedientes N° 06089-2006-PA/TC; 6626-2006-PA/TC; 009-2001-AI/TC.

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