¿Se puede acumular Concesiones de Beneficio a pesar que la ley no lo contempla? Breve Análisis y comentarios

"La acumulación de Concesiones no solo contribuirá a un solo pago de Derecho de vigencia, sino que los costos de transacción propios que conlleva realizar el pago por separado se reducirán".

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Fuente: Paisminero

Por Luis Angel Huaman Oscuvilca, presidente de la Asociación Civil de Estudios Mineros – ACESMIN y Bachiller de la Especialidad de Derecho Corporativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de San Martín de Porres.

En el Texto Único Ordenado N° 14-92 “Ley General de Minería” dedica un capítulo de manera independiente tanto para la Concesión Minera, como para la Concesión de Beneficio. Lo cual determina que se trata de títulos habilitantes para actividades mineras distintas. Mientras que la Concesión Minera se refiere al título para realizar la actividad de exploración o explotación; la Concesión de Beneficio es únicamente para la actividad de Beneficio. En ese mismo sentido,  el artículo N° 14 de la Ley.N° 26615 – Ley del Catastro Minero Nacional, regula la acumulación de Concesiones Mineras que sean colindantes o superpuestas, sin hacer alusión a las concesiones de Beneficio.

En vista de ello, este breve estudio tiene como finalidad responder a la pregunta que lo titula. A pesar que la ley no contempla la acumulación de Concesiones de Beneficio, ¿Qué pasa con aquellas Compañías Mineras que tienen concesiones de beneficio colindantes o superpuestas? ¿Pueden acumularlas? Veamos a continuación el siguiente razonamiento.

Conviene en un primer lugar arribar a un concepto claro sobre las actividades mineras de exploración, explotación y beneficio. Así, la actividad minera de Exploración según el TUO de la Ley General de Minería en el Artículo N° 8, es aquella que está destinada a determinar o demostrar las dimensiones, posición, características, y valor de los yacimientos minerales[1]; su importancia radica en que nos permite saber qué tan económicamente explotable es un yacimiento minero -actualmente existen un aproximado 54 proyectos de exploración en cartera- Respecto de la Explotación, la definiremos como la actividad mediante la cual se extrae el mineral encontrado, y podemos recordar que en esta actividad es en la que el mineral que se encuentra en su estado natural –en el yacimiento- y es de dominio del Estado, una vez extraído pasa a convertirse en bien mueble volviéndose propiedad del privado que lo aprovecha.

Por su lado la actividad de Beneficio, estipulada en el capítulo II, Artículo N° 17 de la Ley General de Minería, se define como la actividad mediante la cual un conglomerado de procesos físicos y técnicos se disponen extraer y concentrar lo más valioso de un agregado de minerales, entre los procesos encontramos a la Preparación Mecánica, la Metalurgia, y la Refinación[2].  Pues bien, ya conocemos claramente lo que conlleva cada actividad, por ende, será fácil entender que cada una de ellas genera distintos efectos en su entorno, de modo que, los compromisos ambientales y componentes varían: una de las razones por las que el legislador quiso diferenciarlas otorgándoles títulos habilitantes independientes.

El Derecho minero debido a su naturaleza híbrida -privada y pública- puede regirse por los principios y mandatos de la Ley 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General –LPAG-. En tal sentido, en el supuesto que una compañía minera solicite la acumulación de Concesiones de Beneficio que sean colindantes o superpuestas, la Dirección General de Minería, no podría denegar la acumulación alegando que no existe regulación en específico respecto de la acumulación de Concesiones de Beneficio, pues contravendría lo que la LPAG en su Título Preliminar, artículo VIII señala: 

  1. Las autoridades administrativas no podrán dejar de resolver las cuestiones que se les proponga, por deficiencia de sus fuentes; en tales casos, acudirán a los principios del procedimiento administrativo previstos en esta Ley; en su defecto, a otras fuentes supletorias del derecho administrativo, y solo subsidiariamente a estas, a las normas de otros ordenamientos que sean compatibles con su naturaleza y finalidad.
  2. Cuando la deficiencia de la normativa lo haga aconsejable complementariamente a la resolución del caso, la autoridad elaborará y propondrá a quien competa, la emisión de la norma que supere con carácter general esta situación, en el mismo sentido de la resolución dada el asunto sometido a su conocimiento.

En función al articulado citado, debemos recalcar el deber de no dejar de resolver por parte de la administración pública. En tanto, a pesar que en este caso existe un vacío en la legislación, tampoco se constituye como una causal para dejar de resolver. Es decir, la administración pública debe valerse de las múltiples fuentes con las que cuenta el Derecho Administrativo para resolver, ello sirve de garantía al administrado para obtener un resultado sustentado y amparado en derecho. En el caso de la Acumulación de Concesiones, la Ley General de Minería y la Ley de Catastro Minero contemplan un procedimiento, que bien podría ser aplicado de manera analógica para la Acumulación de Concesiones de Beneficio. En la doctrina el maestro Morón Urbina desarrolla las fuentes de las que puede valerse la administración en su ejercicio resolutorio:

“Para resolver estos asuntos, las autoridades deben acudir en orden descendente a las siguientes fuentes supletorias: a) los principios del procedimiento administrativo; b) fuentes supletorias del Derecho Administrativo (doctrina nacional, comparada, la costumbre o práctica administrativa); y, solo a falta de ellos; c) analogía de otros ordenamientos (por ejemplo, el Código Procesal Civil o Penal), en aquellos aspectos que sean compatibles con la naturaleza y finalidad administrativa”[3]

Entonces, la aplicación por analogía del procedimiento previsto para la acumulación de Concesiones Mineras sería la solución ante la eventual solicitud de Acumulación de Concesiones de Beneficio. Por ello, impera en este extremo desarrollar brevemente algunas ideas respecto de la aplicación del Derecho por Analogía; para el jurista Manuel Atienza “el recurso de analogía  se basa en el principio de igualdad (o regla formal de justicia) que prescribe que se deben tratar igual los casos semejantes (es decir, los casos que son iguales en los aspectos que se estiman relevantes) En consecuencia, la analogía aparece como un instrumento de la justicia formal[4]  de tal forma, que la aplicación del procedimiento de acumulación de Concesiones Mineras para una eventual acumulación de Concesiones de Beneficio se trata de una aplicación justa del derecho, más aún, si estamos ante elementos relevantes iguales, como lo son : 1) La concesión como título habilitante 2) Exploración, Explotación y Beneficio son actividades mineras y 3) El supuesto de superposición o colindancia está presente.

En ese mismo sentido, Atienza nos dice que la aplicación por analogía conserva la estructura jurídica permitiendo la innovación, ya que los procedimientos y reglas son aplicables a nuevos supuestos que comparten similitudes en sus elementos relevantes. [5] Desde mi posición, esto fortalece la idea de un cuerpo normativo mucho más comprensivo a los cambios y necesidades de los sujetos que interactúan. No se trata de regular absolutamente todo cuando estamos frente a un supuesto que expresamente no está en la norma, para ello, contamos con principios y con técnica legislativa que expande el campo de aplicación de nuestro ordenamiento.

Por otro lado,  debido a que es de aplicación la LPAG,  recordemos el Principio de Informalismo, que manda lo siguiente:

“Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derecho de terceros o el interés público”

De lo leído es fácil determinar que la posición de la administración debe estar orientada a un resultado favorable hacia la solicitud del administrado, siempre y cuando el acto administrativo no genere un perjuicio a derechos de terceros o al interés público.  Ello significa que en el caso de la Solicitud de Acumulación de Beneficio, la administración debe orientar su resolución a un pronunciamiento positivo, interpretando todas las normas y procedimientos existentes a favor del administrado; agregándole a ello, el hecho que existe un deber por parte de la Administración de no dañar los derechos ni intereses de los administrados.

Si revisamos el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por el Decreto Supremo N° 014-92-EM, encontraremos que a través del artículo 111°, el legislador hace mención que los Principios del Derecho Administrativo son de completa aplicación a los procedimientos establecidos para el sector minería en su Ley General. En consecuencia, cuando la DGM evalúe una solicitud de acumulación de Concesiones de Beneficio, debe hacerlo en estricta observación de los principios generales del procedimiento administrativo general. Ello reviste a los procedimientos mineros de garantía para los administrados, ya que Principios como el de certeza, veracidad, debido procedimiento, informalismo, presunción de veracidad y otros, sustentarán el desarrollo del procedimiento.

“Articulo N° 111.- El Estado garantiza que los procedimientos mineros responden a principios de certeza, simplicidad, publicidad, uniformidad, y eficiencia”

Uno de los principios que considero de especial importancia, es el de Predictibilidad[6], este que consolidaría una administración eficiente. Objetivo al que debemos apuntar, ya que, cuando un país tiene las normas claras, la predictibilidad realmente es un principio aplicable, sin embargo, en un ordenamiento como el nuestro, resulta un tanto difícil para los administrados saber el resultado de sus solicitudes más aún en casos en los que no se cuenta con regulación expresa, y no se conoce de la aplicación del derecho por analogía.

Finalmente, ¿cuál sería el motivo por el cual una compañía minera quisiese acumular concesiones de beneficio? En primer lugar, por la búsqueda natural de eficiencia por parte de los empresarios, es decir, obtener los mismos beneficios o mayores a un menor costo o asignando los mismos recursos. En este caso, es de conocimiento general que para el mantenimiento de las concesiones de beneficio es imperativo el pago del Derecho de Vigencia, por lo que, si tenemos 2 o más concesiones de beneficio que están superpuestas o colindantes, no tiene sentido pagar un derecho de vigencia por separado; por lo que acumularlas a fin de pagar un solo derecho de vigencia resulta lo más eficiente.

Del mismo modo, la acumulación de Concesiones no solo contribuirá a un solo pago de Derecho de vigencia, sino que los costos de transacción propios que conlleva realizar el pago por separado se reducirán. Así también, un beneficio directo es la mejora en  la administración y gestión de las Concesiones, pues es evidente que es mucho más fácil administrar un solo título habilitante que tres en simultáneo.

Otra de las razones por la que una empresa puede verse inclinada hacia la acumulación de Concesiones, es por la búsqueda de operatividad en el desarrollo del proyecto, pudiendo utilizar componentes mineros en común.

Finalmente, aseverar que el razonamiento que se ha utilizado para determinar la factibilidad de una acumulación de concesiones de beneficio, es el que se ha venido adoptando  por la Dirección General de Minería en las resoluciones que resuelven este tipo de solicitudes, por ello, obedece a criterios reales aplicables y no a una mera especulación académica.


[1] TUO N°14-92,  Ley General de Minería, Artículo  Art. 8 .- La exploración es la actividad minera tendente a demostrar las dimensiones, posición, características mineralógicas, reservas y valores de los yacimientos minerales

[2] TUO N°14-92, Ley General de Minería, Artículo N° 17.- Artículo 17.- Beneficio es el conjunto de procesos físicos, químicos y/o físico-químico que se realizan para extraer o concentrar las partes valiosas de un agregado de minerales y/o para purificar, fundir o refinar metales; comprende las siguientes etapas:

[3] Morón Urbina, Juan Carlos (2011) Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General,  1° Edición, Lima-Perú, Editorial :Gaceta Jurídica S.A, pp113

[4] Atienza, Manuel (1985) Algunas tesis sobre la analogía en el derecho. En Cuadernos de Filosofía del Derecho Edición N° 2, Alicante, Editorial de Doxa, pp228

[5] La analogía permite resolver uno de los problemas básicos del cualquier ordenamiento jurídico: la innovación del sistema conservando su estructura; o, dicho de otra manera, la reducción de la complejidad del medio social al permitir la adecuación de un sistema constituido por un conjunto de normas fijas, a un medio en constante transformación.  (Atienza, Manuel (1985) Algunas tesis sobre la analogía en el derecho. En Cuadernos de Filosofía del Derecho Edición N° 2, Alicante, Editorial de Doxa, pp228)

[6] Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, Artículo 1.15 Principio de predictibilidad.- La autoridad deberá brindar a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada trámite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener conciencia bastante certera de cual serpa el resultado final que se obtendrá.

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