Por: Francisco Barrios, asociado del área de Recursos Naturales y Medio Ambiente del estudio Rodrigo, Elías & Medrano Abogados

Después de casi un año desde que el proyecto original del Poder Ejecutivo fue remitido al Congreso y de más un mes desde que éste envió a aquél la autógrafa para su promulgación y publicación en el diario oficial El Peruano, hoy 17 de abril ha sido promulgada la Ley Marco sobre Cambio Climático.[1] En un país en el que, pese a ser altamente vulnerable a sus efectos, la mayoría mira al cambio climático por sobre el hombro, es positiva la creación de un marco jurídico especial sobre la materia, sobre todo si, como en este caso, introduce en nuestra legislación herramientas modernas utilizadas a nivel internacional y que son esenciales para que los esfuerzos en la lucha contra el cambio climático sean efectivos.[2] No obstante, el reglamento[3] y las demás normas complementarias a emitirse tendrán un rol clave para evitar que la ley sea simplemente un tigre de papel (tratándose de una norma “marco”, muchas de sus disposiciones necesitan ser desarrolladas o precisadas para ser implementadas), así como para aportar la perspectiva técnica (libre de ideologías y apreciaciones carentes de carácter científico) que un fenómeno de tal complejidad, seriedad y magnitud requiere.

La ley establece principios, enfoques y disposiciones generales a ser utilizados en el diseño e implementación de las medidas de reducción de gases de efecto invernadero (“GEI”) y de adaptación a los efectos del cambio climático, y tiene su principal razón de ser en la necesidad de establecer mecanismos que permitan al Estado peruano cumplir sus “Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional” (“NDC”, por sus siglas en Inglés). Las NDC son las metas de reducción de GEI y de adaptación al cambio climático “comprometidas” a nivel internacional por cada Estado parte del Acuerdo de París. Este último, no obstante, no obliga a los Estados a cumplir sus NDC, sino que contempla un mecanismo de name-and-shame orientado a someterlos a la presión y la vergüenza internacionales si no lo hacen. Así, uno de los grandes aciertos de la ley es que hace a las NDC “vinculantes y de cumplimiento obligatorio para las autoridades competentes”.

Otro de los aciertos de la norma es haber importado la gestión de riesgos climáticos en el diseño de proyectos de inversión. En virtud de ésta, se deberá analizar el riesgo climático e identificar medidas de mitigación y adaptación en la evaluación de los proyectos sujetos al Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (lo que incluye proyectos públicos y privados) y en la formulación de proyectos de inversión pública en general. Incorporar medidas de adaptación en el diseño de proyectos es beneficioso tanto para los inversionistas como para las personas y el Estado, pues busca que las infraestructuras a construir y las actividades a realizar sean resilientes a los embates de posibles desastres naturales o a los efectos negativos de las fluctuaciones en la temperatura. Por ejemplo, el diseño de infraestructura costera deberá considerar posibles inundaciones derivadas del continuo aumento del nivel del mar; el de infraestructura cercana a glaciares y nevados, posibles aludes causados por el progresivo derretimiento del hielo. La pregunta que surge es si contamos con modelos climáticos actualizados y suficientes o, al menos, con herramientas y recursos disponibles para simular los potenciales escenarios climáticos aplicables a cada proyecto de inversión. Por otro lado, en cuanto a la incorporación de medidas de mitigación, será necesario un cambio de orientación drástico en un sistema tributario que desincentiva lo sostenible y promueve lo contaminante, a fin de garantizar el crecimiento económico. Esto será aún más necesario si se pone en práctica lo que la ley denomina “enfoque desarrollo bajo en carbono”, el cual está orientado a desvincular el crecimiento económico del aumento en las emisiones de GEI. Por lo pronto, sin embargo, la incorporación de medidas de mitigación deberá obligar a las autoridades municipales amantes del concreto, a buscar alternativas a la tala indiscriminada de aquellos árboles que osan interponerse a sus proyectos viales.

Uno de los aspectos cuestionables de la norma es la priorización del “uso eficiente del agua en las actividades industriales y mineras” como meta de adaptación.[4] Pese a que probablemente sea la minería la actividad que más eficientemente gestiona el agua en el país, no está en discusión que aún haya espacio para que ambas actividades incrementen su eficiencia. Sin embargo, se hace evidente la falta de criterios técnicos utilizados al momento de legislar esta “prioridad”, cuando se toma en cuenta que: (i) la minería y la industria representan conjuntamente sólo el 5% de la huella hídrica de la producción nacional, porcentaje que iguala al que, en forma individual, representa el consumo para vivienda y que contrasta fuertemente con el de la actividad agropecuaria, la cual representa el 90% de la huella hídrica[5]; (ii) las NDC de adaptación comprometidas por el Estado peruano (y establecidas bajo parámetros técnicos), en lo que al uso del agua en minería e industria se refieren, tienen por meta incentivar e incrementar el reúso de aguas residuales[6]; y (iii) las referidas NDC sí contemplan la eficiencia en el uso del agua, pero en el que se hace con fines agrarios.[7]

Otro de los puntos que requiere mayor atención es el de la participación ciudadana. Según la ley, son “actores no estatales” los pueblos indígenas u originarios, el sector privado y la sociedad civil, pero, de manera equivocada, sujeta la participación de todos ellos a la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios. Por otro lado, deberá reforzarse la participación de instituciones científicas, del sector privado y de la sociedad civil en general, en la futura Comisión de Alto Nivel de Cambio Climático (cuya creación ha sido dispuesta por la ley) y en la existente Comisión Nacional sobre Cambio Climático.

La novísima Ley Marco sobre Cambio Climático es, pues, perfectible y el Poder Ejecutivo tiene la tarea de enmendar sus imprecisiones, pero no cabe duda de que constituye un hito histórico en la lucha contra el cambio climático en nuestro país.


[1]     El proyecto original del Ejecutivo fue modificado y complementado con otros proyectos de ley en el Congreso, aprobándose finalmente el “Texto sustitutorio recaído en los proyectos de ley 270/2016-CR, 338/2015-CR, 720/2016-CR, 729/2016-CR, 905/2016-CR, 1118/2016-CR, 1314/2015-CR, 1547/2016-CR, 1578/2016-CR y 1985/2016-CR”.

[2]     Nótese que estamos ante una iniciativa del Ejecutivo cuyo texto final fue aprobado por unanimidad en el Congreso. En relación con esto, un aspecto que cabe destacar, pues esencial clave para el éxito de la norma, es que, a diferencia de lo que ocurre en otras latitudes, nuestra clase política parece coincidir en que el cambio climático es real y en que la lucha contra él debe ser una política de Estado.

[3]     El Ministerio del Ambiente debe aprobar el reglamento dentro del plazo de 120 días hábiles desde la fecha en que la ley sea publicada.

[4]     Esto no formó parte del proyecto original presentado por el Poder Ejecutivo.

[5]     Autoridad Nacional del Agua, Huella hídrica del Perú. Sector agropecuario, 2015, p. 16. Disponible en http://www.ana.gob.pe/media/1256542/estudio%20huella%20h%C3%ADdrica%20nacional.pdf

[6]     Ministerio del Ambiente, La Contribución Nacional del Perú – iNDC: agenda para un desarrollo climáticamente responsable, 2016, p 32. Disponible en http://www.minam.gob.pe/cambioclimatico/wp-content/uploads/sites/11/2015/12/LA-CONTRIBUCI%C3%93N-NACIONAL-DEL-PER%C3%9A1.pdf

[7]     Idem.

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