Por: Fiorella Romero, asociada del área de Recursos Naturales y Medio Ambiente del Estudio Rodrigo, Elías & Medrano Abogados.

El pasado 1 de junio se publicó en el Diario Oficial “El Peruano”, el Decreto Supremo No.004-2018-MINAM (“Decreto Supremo No. 004-2018”), el cual modifica al Decreto Supremo No. 008-2009-MINAM[1], que establece las disposiciones para la elaboración de los Planes Maestros de las Áreas Naturales Protegidas.

De manera genérica, las modificaciones al Decreto Supremo que regula la elaboración de los Planes Maestros (“PM”) en las Áreas Naturales Protegidas (“ANPs”) son las siguientes:

  • En los PM se deberán incluir estrategias que permitan la implementación de convenios asumidos por el Estado en materia ambiental y desarrollo humano.
  • El Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (“SERNANP”) brindará asesoría técnica a los Gobiernos Regionales (“GR”) para la elaboración o actualización de los PM de la Áreas de Conservación Regional (“ACR”).
  • El SERNANP y los GR establecerán la zonificación del ANP de administración nacional y regional, respectivamente, en base a los lineamientos y directivas técnicas establecidas y con sujeción al marco jurídico vigente.

Ahora bien, lo más resaltante de la mencionada modificación recae en dos ejes:

1. La Labor del SERNANP como un Asesor Técnico y NO una Autoridad Técnico Vinculante

El Decreto Supremo modificado, establecía en su numeral 2.3 que para la aprobación del PM de una ANP era necesaria la opinión previa vinculante del SERNANP.

Para poder analizar la figura del SERNANP como ente rector del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (“SINAMPE”) y por ende el organismo especializado en la evaluación y aprobación de los PM es necesario traer a consideración la definición de PM.

De acuerdo a lo señalado en el Artículo No. 20 de la Ley de ANPs[2], un PM es el documento de planificación de más alto nivel con que cuenta un ANP; pues contiene – entre otros – detalles la zonificación, estrategias y políticas generales de gestión, organización, objetivos, planes de manejo, etc. de un ANP.

Ahora bien, teniendo ya definido al PM como el documento de planificación más importante con el que cuenta un ANP, la norma anterior establecía que era el SERNANP, en su calidad de ente con mayor capacidad técnico-normativa, el que evaluaba a los PM para su aprobación, a través de las opiniones técnico vinculantes que emitía.

Con la modificación normativa, el SERNANP sólo brindará asesoría técnica a los GR para la elaboración o actualización de los PM[3] de las ACR, con lo cual este tipo de ANP no contará,  para la aprobación de sus PM, con una evaluación más exhaustiva producto de una opinión técnico vinculante del SERNANP, sino sólo con un “apoyo técnico”  por parte de la mencionada entidad; lo cual nos lleva a varias interrogantes, entre ellas a la definición o alcances del denominado “apoyo técnico”.

Por tanto, dicha modificación normativa trae consigo al temor de dejar la elaboración y aprobación de los planes maestros de las ACR a completa discreción de los GR, a pesar de que hoy en día las ACR han cobrado un rol importante en materia ambiental; ya que muchos de los proyectos económicos de envergadura de nuestro país se encuentran superpuestos en forma parcial a este tipo de ANP.  Nos preguntamos si los Gobiernos Regionales cuentan con capacidad técnica para elaborar los PM solamente con el apoyo técnico del SERNANP y sin necesidad de una revisión más acuciosa respecto a la propuesta de PM.

2. Respecto a la Zonificación de las Áreas Naturales Protegidas

Al igual que el caso anterior, es preciso analizar la modificación del Decreto Supremo No. 004-2018 respecto al texto legal establecido en la norma anterior; en este caso analizamos la modificación al artículo 4.2 que regula a la zonificación de los planes maestros.

La norma modificada establecía inicialmente la prohibición de establecer Zonas de Protección Estricta (“ZPE”) y Zonas Silvestres (“ZS”), sobre predios de propiedad privada y/o que contengan derechos adquiridos o preexistentes conforme a la norma aplicable, salvo consentimiento escrito del titular.

Ello significaba que si un área específica dentro de un ANP era de propiedad privada o existía derechos adquiridos en su interior, no se podía, de ninguna manera, zonificar dicha parte del ANP como una ZPE o ZS, salvo que el propietario del predio o el titular del derecho pre existente diera su consentimiento por escrito. Sin embargo; el actual artículo 4.2 está redactado de manera genérica y no hace referencia a ninguna restricción específica respecto al establecimiento de alguna zonificación dentro de un ANP:

4.2 El SERNANP y los Gobiernos Regionales establecen la zonificación de las Áreas Naturales Protegidas de administración nacional y regional, respectivamente, en base a los lineamientos y directivas técnicas establecidas y con sujeción al marco jurídico vigente

Por tanto no queda claro que sucedería si un proyecto económico que cuenta con terrenos superficiales dentro de un ANP y sobre estos se tiene pensado establecer una ZPE o ZS, generando cierta inseguridad jurídica para los titulares de los mismos, lo cual puede evidentemente generar un desincentivo al desarrollo de diferentes proyectos económicos  superpuestos a ANPs.

En ese sentido, como se puede apreciar de la breve comparación a las modificaciones normativas establecidas por el Decreto Supremo No. 004-2018-MINAM, los GR han adquirido mayor autonomía en materia ambiental respecto a las áreas de conservación regional, ya que a partir del día siguiente de la publicación del mencionado decreto supremo podrán elaborar PM sin la opinión técnico vinculante del SERNANP y, por lo tanto, podrán de manera “más sencilla” establecer zonificaciones dentro de las mismas, así estas sean partes de derechos superficiales de actores privados, generándonos de esa manera la interrogante de si estos GR cuentan o no con la capacidad técnico-normativa necesaria para estudiar, elaborar y actualizar planes maestros respecto a las actuales y posibles ACR que tengan en su jurisdicción.

A manera de comentario, señalamos que a la fecha en el Perú existen 20 ACR aprobadas, muchas de las cuales no cuentan con PM actualizados por falta de recursos por parte de los GR[4], lo cual es un claro ejemplo de la carencia de recursos técnicos de los GR.

Finalmente, es importante mencionar que el Decreto Supremo No. 004-2018 nunca fue pre publicado para comentario por las diferentes entidades, asociaciones y gremios; a diferencia de las demás normas jurídicas en materia ambiental, en cumplimiento de lo establecido en el Artículo No. 39[5] del Decreto Supremo No. 002-2009-MINAM (Decreto Supremo que aprueba el Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Información Pública Ambiental y Participación y Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales), con lo cual muchos de los actores interesados en la difusión y opinión sobre textos legales en materia ambiental fueron privados a su derecho de participación y acceso a la información pública ambiental.

 


[1]  Publicado en el Diario Oficial el Peruano el 04 de julio de 1997.

[2] Ley N° 26834, publicada en el Diario Oficial el Peruano el 24 de abril de 2009.

[3] De acuerdo con lo señalado en el Artículo No. 20 de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, los Planes Maestros de las mismas deben actualizarse cada 5 años.

[4] En: http://www.sernanp.gob.pe/documents/10181/165150/LISTADO+ACTUALIZADO+ANP+05.07.2018.pdf/777e390a-e4a1-42d5-b20d-c1585119578a

[5] Artículo 39.- Publicación de proyectos de normas

 Los proyectos de normas que regulen asuntos ambientales generales o que tengan efectos ambientales, serán puestos en conocimiento del público para recibir opiniones y sugerencias de los interesados. El aviso de publicación del proyecto deberá publicarse en el Diario Oficial El Peruano y el cuerpo completo del proyecto en el portal de transparencia de la entidad, por un período mínimo de diez (10) días útiles.

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