Oscar Lozada Mego, estudiante de Derecho de la Pontificia Universidad Catolíca del Perú y miembro de Themis[1][2][3]

“Power tends to corrupt and absolute power corrupts absolutely”[4]

I. Notas preliminares

Con fecha 13 de julio de 2018, contexto en el cual se difunden las primeras interceptaciones telefónicas que sitúan en graves cuestionamientos al magistrado supremo César Hinostroza por encontrarse inmerso en presuntos actos de corrupción —junto a miembros del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM)— dado que habría negociado una sentencia absolutoria para un hombre acusado de violar a una niña, leí el titular de una columna periodística que titulaba como sigue: “¿Por qué la Fiscalía no requirió antejuicio para el juez César Hinostroza?”

En efecto, la autora de la columna cuestionaba a la Fiscalía por las razones por las que, a la fecha, no se había iniciado el procedimiento de acusación constitucional ante el Congreso de la República. Ante cuestionamientos de este tipo, la respuesta de la Fiscalía fue que en este supuesto no aplica el antejuicio político: “(…) el artículo 99 de la Constitución establece que la Comisión Permanente del Congreso es la única que puede denunciar a los altos funcionarios en ejercicio (presidente de la República, ministros, jueces supremos, fiscales supremos y miembros del Tribunal Constitucional)”[5]. (Énfasis añadido).

Confusiones como la que exhibe la Fiscalía, muestran que es preocupante el desconocimiento del derecho en el que incurren personas que deberían ser los mejores versados acerca de las prerrogativas constitucionales albergadas en los artículos 99 y 100 de nuestra Constitución.

Hace algunas semanas el fiscal de la Nación, Pedro Chávarry, presentó una denuncia constitucional contra Hinostroza y demás funcionarios involucrados en los audios. Sin embargo, esta denuncia presenta muchas falencias, dado que se ha omitido (en dicha acusación) el delito de organización criminal, situación que beneficiaría a los investigados[6]. Por este motivo, la Procuraduría Anticorrupción presentó una nueva denuncia constitucional ante el Congreso en representación del Estado como agraviado.

Hasta el momento se han interpuesto tres denuncias constitucionales[7] remitidas a la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales[8] la cual tendrá que evaluar dichas denuncias contra el suspendido juez supremo César Hinostroza, ex miembros del Consejo Nacional de la Magistratura[9] y el Fiscal de la Nación, Pedro Chávarry.

Es por ello que ante la situación política y coyuntura nacional en la que vivimos parece necesario realizar un análisis que comprenda los alcances y el procedimiento de la prerrogativa funcionarial a la que se refiere el artículo 99 de nuestra Carta Fundamental: el antejuicio político.

II. El antejuicio político

Según el artículo 99 de la Constitución, los funcionarios que desempeñan los cargos de nuestro sistema estadual (Presidente de la República, representantes a Congreso, Ministros de Estado, miembros del Tribunal Constitucional, miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, vocales de la Corte Suprema, fiscales supremos y Defensor del Pueblo) gozan de una prerrogativa funcional llamada antejuicio político.

El derecho al antejuicio político supone que los funcionarios mencionados no puedan ser procesados penalmente por la jurisdicción ordinaria (es decir, en el Poder Judicial) sin antes haber sido sometidos a un procedimiento preliminar, previa denuncia constitucional, con las debidas garantías de todo proceso[10] ante el Congreso de la República. Es en este foro en donde se determinará si existen indicios o elementos de juicio suficientes que hagan presumir la comisión de un delito.

Solo a partir de la deliberación y decisión del Pleno del Congreso es que al funcionario imputado se le puede procesar en vía judicial, a fin de que se le aplique las sanciones jurídico-penales pertinentes. El Congreso, por lo tanto, actúa como una entidad acusadora[11] y puede suspender o inhabilitar al acusado del ejercicio de sus funciones por un plazo de 10 años (artículo 100 de la Constitución).

Urge precisar que la comisión de delitos comunes, tales como homicidio, lesiones, robo, secuestro, etc., no se encuentra bajo la hipótesis hasta aquí analizada. Es decir, el antejuicio aplica solo en los casos en que se imputen delitos funcionales, tales como el cohecho, peculado, malversación de fondos, negociación incompatible, etc., que sean cometidos en el ejercicio de las funciones.

Esto tiene mucho sentido, dado que esta prerrogativa busca evitar una persecución por razones políticas; vale decir, que se acuse a los altos funcionarios por meros pretextos, con la finalidad de hostigarle moralmente e impidiéndole ejercer la función pública con eficiencia. Y es que, como reconoce Alberto Borea, cuando se ostenta un cargo de esa importancia se ha de tomar muchas decisiones con las cuales muchas personas quedarán descontentas: gente que no fue favorecida en un proceso de licitación; la decisión desfavorable para la contratación de personal en un determinado cargo; el cuestionamiento de que en un proceso judicial o constitucional, se habría favorecido indebidamente a la parte contraria; y así, innumerables casos en los que el funcionario se ve expuesto a venganzas o a incomprensiones [12].

Por la razón expuesta, se requiere de un análisis político preliminar —que preexista— al proceso judicial, en donde se rechace un procedimiento que estuviera sustentado en móviles políticos, con una finalidad ajena a la búsqueda de la justicia.

III. Diferencia entre antejuicio e inmunidad parlamentaria

Coloquialmente se dice que los altos funcionarios tienen “inmunidad”, dado que no pueden ser juzgados en sede judicial sin antes haber llevado un procedimiento ante el Congreso. Inclusive, muchos confunden y aseveran que los altos funcionarios tienen “inmunidad parlamentaria”. En tal sentido, es menester precisar los alcances de dichos privilegios funcionariales.

Como apunta Francisco Eguiguren[13], en el marco del antejuicio solo cabe formular acusaciones por las supuestas responsabilidades jurídico-penales y no políticas. Si la infracción es meramente política, por infracción a la Constitución, nos encontraríamos ante la figura del juicio político.

En cambio, la inmunidad parlamentaria consiste en “una garantía procesal penal de carácter político, de la que son titulares los cuerpos legislativos de un Estado, de modo que sus miembros no sean detenidos ni procesados penalmente por delitos comunes sin la aprobación previa del Parlamento”[14] (énfasis añadido).

Como se puede observar, en el caso de la inmunidad parlamentaria el Congreso tiene un papel verificador de que la denuncia no revista apariencia penal o que en ella se encubran móviles políticos. Asimismo, este privilegio funcionarial aplica solamente respecto de delitos comunes, puesto que, en el caso de los delitos de función, ya no nos encontraríamos ante la figura de la inmunidad parlamentaria, sino en el antejuicio político[15], tal como se ha explicado, y, en consecuencia, el Congreso deberá iniciar la investigación correspondiente conforme con el artículo 89 de su Reglamento.

Es por ello que considero que el término más adecuado, cuando nos referimos al privilegio que gozan los personajes comprendidos dentro del artículo 99 de la Constitución, debería de ser el funcionario aforado (que está premunido de un determinado fuero) por la prerrogativa del antejuicio político, ya que de lo contrario se correría el riesgo de confundir dicha institución con la inmunidad parlamentaria.

IV. Procedimiento para el desafuero del antejuicio político

1. Diligencias preliminares de investigación

El Tribunal Constitucional, en el expediente 00013-2009-PI/TC (f.j. 46), ha precisado que no es necesaria una acusación constitucional para que el Ministerio Público pueda realizar diligencias preliminares de investigación a los altos funcionarios a los que se refiere el artículo 99º de la Constitución por la supuesta comisión de delitos. Esto es, aunque los funcionarios gocen de prerrogativa del antejuicio político, ello no es óbice para que el Ministerio Público, conforme a lo que se dispone en el artículo 159º de nuestra Carta Fundamental, conduzca la investigación del delito y, de ser el caso, él sea quien presente la denuncia constitucional ante la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales del Congreso, tal como se establece en el artículo 89º del Reglamento del Congreso de la República.

2. Acusación constitucional

a. Procedimiento ante la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales

Según el artículo 89 del Reglamento del Congreso: “Los Congresistas, el Fiscal de la Nación o cualquier persona que se considere directamente agraviada pueden presentar denuncia constitucional” (énfasis agregado), la cual será derivada ante la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales. Dicho órgano se encargará de calificar la admisibilidad y procedencia de las denuncias constitucionales, así como de efectuar las investigaciones, que culminará en la presentación de un informe final (el cual puede concluir con la acusación del investigado o el archivamiento de la denuncia) ante la Presidencia de la Comisión Permanente del Congreso.

Todo este procedimiento —aún en sede Legislativa— deberá ser llevado en estricto respeto al principio del debido proceso y todas las garantías constitucionales que este derecho abarca[16], tales como notificaciones al imputado, el respeto de su derecho de defensa, representación por un abogado (artículo 100 de la Constitución), plazo razonable, entre otras garantías reconocidas en el artículo 89 del Reglamento del Congreso.

Durante el proceso el funcionario es suspendido y en no podrá participar en debates del Congreso, labores de la Corte Suprema o del Tribunal Constitucional (en caso de pertenecer a tales entidades).

b. Procedimiento ante la Comisión Permanente del Congreso

De aprobarse la acusación constitucional, la Comisión Permanente nombrará a una Subcomisión Acusadora, integrada por uno o más miembros de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales, a efecto de que sustente el informe y se formule acusación ante el Pleno del Congreso.

c. Procedimiento en el pleno del Congreso

Luego de la sustentación del informe y la formulación de la acusación constitucional por la Subcomisión Acusadora, el Pleno del Congreso debatirá si existen indicios o elementos de juicio suficientes que hagan presumir la comisión de un delito y, a partir de ello, deliberará si hay o no lugar a la formación de causa a consecuencia de la acusación.

Ahora bien, para que la decisión de acusar constitucionalmente por la presunta comisión de delitos en ejercicio de sus funciones resulte válido, se requiere la votación favorable de la mitad más uno del número de miembros del Congreso, sin participación de los miembros de la Comisión Permanente. Esto resulta saludable y respetuoso del principio de imparcialidad judicial[17] que los miembros de esta comisión no intervengan en la votación[18], dado que el órgano que acusa de ninguna manera podría ser el que juzgue[19]. Esta decisión debe constar en Resolución del Congreso (Resolución Legislativa) (literal i del artículo 89 del Reglamento del Congreso).

3. Levantamiento del fuero y la sanción política a los funcionarios aforados

Cuando el Pleno del Congreso considera que el alto funcionario bajo acusación ha cometido un ilícito penal, es decir, lo encuentra culpable, se le suspende del ejercicio de sus funciones y es puesto a disposición de la judicatura penal para su posterior juzgamiento.

Emitida la resolución acusatoria de contenido penal por el Congreso, el Fiscal de la Nación debe formular denuncia ante la Corte Suprema en el plazo de cinco días. Es importante notar que, según el artículo 100 de la Constitución, los términos de la denuncia fiscal y del auto de apertura de instrucción no pueden exceder ni reducir los términos de la acusación del Congreso; esto es, el Fiscal se limitará a acusar en base a la tipificación e imputación penal realizada por el Congreso de la República en que haya incurrido el personaje aforado.

Como se habrá podido notar, esto resulta sumamente cuestionable dado que al Congreso se le estaría adjudicando una competencia impropia respecto de sus funciones. En efecto, su función no es imputar conductas criminales. Con ello se estaría afectando la autonomía funcional de un órgano constitucional autónomo como es el Ministerio Público. Como bien sostiene Valentín Paniagua, “estos órganos autónomos son convertidos en una suerte de «mesa de partes» del Congreso, al negarles autonomía funcional y competencia para revisar y calificar la pertinencia de la tipificación e imputación penal realizadas por el Congreso, a pesar de ser ello parte esencial de su función”[20].

Precisamente por esto, considero que las interpretaciones más armónicas y respetuosas al principio de separación de poderes, con respecto a esta disposición constitucional (artículo 100 de la Constitución) serian: i) que el Ministerio Público —conforme al artículo 159[21] de la Constitución— sea el órgano acusador por antonomasia, dejando que esta tarea (acusar) sea realizada por el fiscal en los términos de tipificación e imputación penal que crea pertinente; o, en tal caso ii) que el personaje aforado tenga la posibilidad de deducir (y que se le declare fundada) la excepción de naturaleza de acción[22] cuando el juez supremo constate que el hecho imputado por el Congreso no constituya delito, es decir, cuando no haya una conexión entre la persona imputada y el hecho delictuoso.

4. Juzgamiento en el Poder Judicial

El alto funcionario no solo es procesado en fuero distinto, sino que su causa es vista por un juez del más alto nivel: un juez supremo. En efecto, según el artículo 100 de la Constitución, es el “Vocal Supremo Penal” quien abrirá la instrucción correspondiente. La lógica de esto radica que el juzgador debe estar, lo más posible, libre de presiones. Como enfatiza Alberto borea: “Un juez de menor jerarquía tendrá sin duda en cuenta, aunque sea de manera inconsciente, ciertas consideraciones con relación a su carrera futura según se incline en un sentido u otro. Por otra parte, tratándose de un funcionario de mayor jerarquía resulta razonable que sea juzgado por sus pares de similar jerarquía dentro de otro poder del Estado”[23].

Finalmente, si el personaje aforado es declarado inocente por el Poder Judicial, entonces el funcionario se reintegra a sus funciones[24], dado que la sentencia absolutoria devuelve al acusado sus derechos políticos (artículo 100 de la Constitución).

V. Reflexiones finales

Hasta aquí hemos visto, de la forma más sucinta posible, el procedimiento que se llevará a cabo a los altos funcionarios implicados en el escándalo de corrupción a raíz de la difusión de los audios obtenidos a partir de interceptaciones telefónicas.

Como se habrá podido notar, la Fiscalía cumple un rol preponderante en este tipo de procedimientos de acusación constitucional y resulta sumamente preocupante que brinden declaraciones desafortunadas como: —No aplica el antejuicio— dado que “(…) la Comisión Permanente del Congreso es la única que puede denunciar a los altos funcionario en ejercicio”[25]. Esto evidencia un claro desconocimiento de la prerrogativa constitucional analizada desconociendo el artículo 89 del Reglamento del Congreso quien los insta a ser los artífices de la denuncia constitucional, ¿quién sino la Fiscalía de la Nación debe brindar una acusación consistente ante el congreso en este tipo de casos?

Esperemos que las investigaciones sigan por buen cauce. Para ello, todos como miembros de la opinión pública debemos fiscalizar la actuación de nuestras autoridades. Combatamos la desidia política con información, solo así tendremos la posibilidad de incidir positivamente en el curso de los acontecimientos políticos venideros.

 


[1] Estudiante de Derecho de la PUCP, Asistente de Docencia de los cursos: Filosofía del Derecho, Argumentación Jurídica y Revisión e Impugnación Judicial. Miembro del consejo editorial de Themis.

[2] Nota del autor: Agradezco de sobremanera a mi amigo Renzo Cavani y a Enrique Sotomayor por las observaciones y recomendaciones a estas breves líneas.

[3] A mis padres.

[4] LORD ACTON (DALBERG-ACTON, John Emerich Edward), Essays on freedom and power, Selected and with an introduction by Gertrude Himmelfarb. The Beacon Press. Boston. p. 16.

[5] Nota periodística extraída del enlace: https://elcomercio.pe/politica/fiscalia-requirio-antejuicio-cesar-hinostroza-noticia-535980 el 2/89/2018.

[6] Nota periodística obtenida del enlace https://elcomercio.pe/politica/procuraduria-denuncia-congreso-hinostroza-ex-miembros-cnm-noticia-542720, consultado el: 8/10/2018.

[7] La primera es la denuncia fue interpuesta por el Fiscal Chávarry contra el suspendido juez supremo César Hinostroza y los ex miembros del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), la segunda fue interpuesta por el legislador Marco Arana contra el fiscal de la Nación, Pedro Chávarry; la tercera fue interpuesta por el procurador Amado Enco, (incluye a César Hinostroza y a los ex consejeros del CNM).

[8] Presidida por Milagros Takayama, Gino Costa (Secretario), Percy Alcalá, Héctor Becerril, Karina Beteta, Maritza García, Wuiliam Monterola, Yesenia Ponce, Rolando Reátegui, César Segura, Juan Sheput, Zacarías Lapa, Javier Velásquez Quesquén; y Víctor Andrés García Belaunde.

[9] Los miembros acusados son: Julio Gutiérrez Pebe, Guido Aguila Grados, Orlando Velásquez Benites e Iván Noguera por los presuntos delitos de patrocinio ilegal, cohecho pasivo y tráfico de influencias.

[10] Sentencia del Tribunal Constitucional, expediente 0006-2003-AI/TC.

[11] Ibidem.

[12] BOREA, Alberto. Manual de la Constitución. Manual de la Constitución: Para qué sirve y cómo defenderte. Biblioteca Peruana de Derecho Constitucional. Lima 2017. p. 666.

[13] EGUIGUREN PRAELI, Francisco José. Antejuicio y Juicio Político en el Perú, en Pensamiento Constitucional Año XIII N° 13. Editorial Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima 2008. p. 138.

[14] Ibidem.

[15] Los congresistas, en consecuencia, gozan del privilegio a la inmunidad parlamentaria, así como del Ante Juicio Político.

[16] “el respeto de las garantías judiciales no se limitaba al ámbito judicial en estricto, sino que son requisitos que deben observarse en todas las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse frente a cualquier acto emanado del Estado (fundamento 69). Corte IDH «Caso del Tribunal Constitucional contra Perú». (Sentencia del 31 de enero de 2001).

[17] “la imparcialidad exige que el juez que interviene en una contienda particular se aproxime a los hechos de la causa careciendo, de manera subjetiva, de todo prejuicio y, asimismo, ofreciendo garantías suficientes de índole objetiva que permitan desterrar toda duda que el justiciable o la comunidad puedan albergar respecto de la ausencia de imparcialidad” Sentencia de 17 de noviembre de 2009 (Fondo, Reparaciones y Costas), Corte IDH. caso Barreto Leiva vs Venezuela, f.j. 98” (Énfasis añadido)

[18] Es importante añadir que situaría en una inaceptable posición de parcialidad en caso de que un congresista presente Denuncia Constitucional y sea -a la vez- integrante de la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales (SCAC) porque se produciría una incompatibilidad en la labor de juzgar y acusar, dado que la SCAC es la encargada de calificar la admisibilidad y procedencia de las denuncias constitucionales, así como de efectuar las investigaciones. Por esta misma razón la SCAC se vería impedida de ampliar los términos iniciales de la Denuncia Constitucional, pues esto denotaría que el congresista, que hace las veces de juzgador, está partiendo de una idea preconcebida de la orientación del fallo y, en consecuencia, lo colocaría en una cuestionable posición de parcialidad.

[20] PANIAGUA, Valentín en EGUIGUREN PRAELI, Francisco José. Antejuicio y Juicio Político en el Perú, en Pensamiento Constitucional Año XIII N° 13. Editorial Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima 2008. p. 126.

[21] “Corresponde al Ministerio Público: 1. Promover de oficio, o a petición de parte, la acción judicial en defensa de la legalidad y de los intereses públicos tutelados por el derecho. 2. Velar por la independencia de los órganos jurisdiccionales y por la recta administración de justicia. 3. Representar en los procesos judiciales a la sociedad. 4. Conducir desde su inicio la investigación del delito. Con tal propósito, la Policía Nacional está obligada a cumplir los mandatos del Ministerio Público en el ámbito de su función. 5. Ejercitar la acción penal de oficio o a petición de parte”.

[22] “La excepción de improcedencia de acción presenta dos alcances, conforme lo establece el artículo 6, apartado 1, literal b, del Nuevo Código Procesal Penal: 1. El hecho no constituye delito. 2. El hecho no es justificable penalmente. El primer punto abarca la antijuricidad penal del objeto procesal: tipicidad y antijuricidad. El segundo se ubica en la punibilidad y comprende la ausencia de una condición objetiva de punibilidad o la presencia de una causa personal de exclusión de la pena o excusa absolutoria -son circunstancias que guardan relación con el hecho o que excluyen o suprimen la necesidad de pena- [SAN MARTÍN CASTRO, César Eugenio. Derecho Procesal Penal. Lecciones, Lima: INPECCP, 2015, página 284].

[23] BOREA, Alberto. Manual de la Constitución. Manual de la Constitución: Para qué sirve y cómo defenderte. Biblioteca Peruana de Derecho Constitucional. Lima 2016. p. 688.

[24] Ibidem.

[25] Nota periodística extraída del enlace: https://elcomercio.pe/politica/fiscalia-requirio-antejuicio-cesar-hinostroza-noticia-535980 el 2/89/2018.

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