Por Elio Abimael Béjar Cárdenas, inspector auxiliar de trabajo de la SUNAFIL y especialista en Derecho del Trabajo

El día 9 de febrero de 2019, se llevó a cabo la IV Aula Laboral en el local del Sindicato de Trabajadores Obreros de la Empresa Innova Ambiental S.A. (SITOBUR), que abordó, entre otros, los asuntos de la prevención de riesgos laborales. Las siguientes líneas informan sobre algunos contenidos desarrollados en el aula y otros que no tuvieron oportunidad de ser profundizados por imposiciones del tiempo. En líneas generales, los obreros del SITOBUR, haciendo alarde de buen sentido del humor y gran espíritu de lucha, mostraron que se encuentran en franco proceso de ascenso social, aunque sus condiciones de trabajo – tal como fueron descritas por ellos mismos – aún reflejan muy bajos niveles de protección contra los riesgos para su seguridad y salud.

I. Panorama normativo y social de la seguridad y salud en el trabajo para los trabajadores de la limpieza pública

El 6 de agosto de 2017, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo publica el Decreto Supremo n.° 017-2017-TR, mediante el cual se aprueba el “Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo de los Obreros Municipales del Perú” (en adelante, RSSTOM). Hasta entonces, los obreros municipales no habían contado con un cuerpo normativo íntegro y sistemático que regule sus condiciones específicas de seguridad y salud en el trabajo.

La exposición de motivos del RSSTOM indica que son obreros municipales los trabajadores de los camales municipales, la maestranza, la limpieza pública, las obras civiles, la seguridad ciudadana, el mantenimiento de locales y servicios auxiliares; y de las áreas verdes. Por su parte, el propio RSSTOM indica, en su artículo 5º, que la categoría “obrero municipal” comprende a los trabajadores de la limpieza pública, áreas verdes, obras de mantenimiento, seguridad ciudadana y la subcategoría abierta denominada “otros campos”, que incluye el sacrificio, izaje y corte de ganado; lavado de vísceras, almacenamiento y conservación de carne; limpieza, mantenimiento, guía y vigilancia de cementerio; cuidado y limpieza de animales y sus instalaciones; manejo de vehículos municipales; limpieza y mantenimiento de semáforos; entre otras actividades realizadas por los obreros municipales

La limpieza pública comprende a los barrenderos; a los que lavan las calles, locales y plazas públicas; los que recolectan, reciclan, transportan, descargan y depositan definitivamente los residuos sólidos – que no es otra cosa que el nombre eufemístico de la basura -; así como los que fumigan los ambientes públicos. La población los conoce coloquialmente como los barrenderos, basureros, lavadores y fumigadores. Estas denominaciones suelen ser utilizadas por los pobladores con un tono despectivo tan igual que con un tono afectivo. Los trabajadores de la limpieza pública despiertan en el pueblo una estima especial y, al mismo tiempo, una marginación a veces velada que los coloca en una condición especial en la vida pública.

Éstos trabajadores cumplen una función social de la más elevada importancia. Sin el servicio que brindan, la sociedad sería prácticamente inviable; las enfermedades y el descontento social crecerían exponencialmente y las propias familias, empresas y vecinos se verían forzados a asumir el costo y las consecuencias de tales desequilibrios.

Por esta razón, la adopción de una normativa específica de seguridad y salud en el trabajo para los obreros municipales, entre los que se encuentran los de la limpieza pública, es el inicio de un reconocimiento social que había quedado postergado por largo tiempo.

Mientras no se contaba con esta norma especial, eran de aplicación directa la Ley n.° 29783 (en adelante, LSST) y su reglamento aprobado mediante Decreto Supremo n.° 005-2012-TR (en adelante el RLSST), que por sí solos ya obligaban a las municipalidades y a sus contratistas a contar con un sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SGSST) que contemple los riesgos específicos de la actividad de que se trate – en este caso, de la limpieza pública-, así como considerar los riesgos ergonómicos y psicosociales.

Aprobado el RSSTOM, la LSST y el RLSST se convierten en normas de aplicación supletoria, debiéndose preferir la aplicación de la norma específica en los casos en que haya conflicto. Esta consideración ha de tener importancia en cuanto a la aplicación del artículo 68º de la LSST, el cual regula la implementación del SGSST en el caso de tercerizaciones e intermediaciones; tanto más cuando, precisamente, la limpieza pública es objeto permanente de operaciones de tercerización a nivel nacional.

II. Factores de riesgos que pesan sobre los trabajadores de la limpieza pública

Los factores de riesgos para la seguridad y salud de los trabajadores se clasifican en:

  • Riesgos físicos: ruido, vibración, radiación, temperatura, humedad y demás factores cuya peligrosidad se deriva de las propiedades de la materia que no dependen de la sustancia de la que estén hechas sino principalmente de su interacción energética con el ser humano.
  • Riesgos químicos: agentes corrosivos, polvo, humo, gases y cualquier agente cuya nocividad provenga de sus propiedades químicas.
  • Riesgos biológicos: bacterias, ácaros, virus –aunque se cuestione que los virus sean seres vivos-, hongos. En algunas actividades, el ataque de animales salvajes es considerado un riesgo biológico.
  • Riesgos ergonómicos: posturas forzadas, carga manual excesiva, movimientos repetitivos, etc.
  • Riesgos psicosociales: riesgos derivados de la interrelación entre las personas y el modo de organización del centro de trabajo, moobing, estrés, excesiva verticalidad, trabajo sobre la base del miedo, acoso sexual, inconsistencia del rol, entre otros.

El RSSTOM ha regulado, con acierto, una cantidad importante de riesgos a los que los trabajadores de la limpieza se encuentran sometidos tales como las condiciones de ingesta de alimentos, las caídas desde los camiones, la exposición solar, la deshidratación, exposición a sustancias químicas, carga manual entre otros.

Para cada riesgo, el RSSTOM obliga al empleador a que cuente con comedores adecuados para calentar e ingerir alimentos, pisos antiderrapantes y estribos en buen estado para evitar caídas desde los vehículos, protección solar y descanso mínimo ante el estrés término, garantizar la ingesta de agua que debe ser regulada por resolución ministerial. Además, debe el empleador respetar los estándares de exposición a sustancias químicas y a riesgos disergonómicos según las normas legales vigentes, tales como el Decreto Supremo Nº 015-2005-SA, Reglamento sobre Valores Límite Permisibles para Agentes Químicos en el Ambiente de Trabajo y la Resolución Ministerial Nº 375-2008-TR, Norma básica de ergonomía y de procedimiento de evaluación de riesgo disergonómico; respectivamente.

Cabe mencionar que la exposición de motivos de RSSTOM identificó los principales tipos de accidentes de trabajo sufridos por los obreros de la limpieza pública de acuerdo con el siguiente cuadro:

La gran ausente en la regulación precitada es la gestión de los riesgos psicosociales. Habíamos anotado ya que los trabajadores de la limpieza pública despertaban en la población sentimientos de la más variada índole y de contradictorio contenido. Los vecinos son capaces de tener un alta estima a los obreros de la limpieza, pero también son capaces de hundirlos en la marginación. El estatus social que las municipalidades reconoce a los obreros de la limpieza es muy bajo, efecto que se explica no solo por el nivel de los salarios, sino sobre todo por el tratamiento social que se les otorga, por el lugar que se les asigna en la jerarquía de puestos y por la casi nula posibilidad de progresión y ascensos. Asimismo, cuenta como factor la autovaloración del obrero en su calidad de trabajador y miembro de la sociedad, que es elevada cuando el obrero se encuentra sindicalizado y, por lo tanto, en contacto con factores de empoderamiento, pero es baja en los casos en los que el obrero trabaja aisladamente o que no se organiza en sindicatos. Luego, es preciso tomar en cuenta el factor de la geografía social: la distribución de la riqueza en el territorio, el factor cultural en función del lugar en que se trabaje y la distribución de las clases sociales que se encuentran en contacto cotidiano con el obrero de la limpieza pública.

Todos estos factores invocados así, de modo general, determinan la salud psicosocial del obrero de la limpieza pública. Recordemos que según la Organización Mundial de la Salud, esta define la salud como el perfecto estado de bienestar físico, psíquico y social; de tal manera que el equilibrio debe producirse entre estos tres factores. Si uno de ellos mengua, los demás factores se afectan, incluso hasta llegar al colapso. Una enfermedad física puede mermar la salud psíquica; las relaciones sociales disfuncionales afectan el estado emocional de las personas. Esta verdad se hace patente cuando recordamos el fenómeno de la somatización: cuando el desequilibrio emocional prolongado al que se encuentra sometida una persona repercute en síntomas físicos y provoca enfermedades del cuerpo.

Pues bien, el trabajador de la limpieza pública es uno de los sujetos vulnerables a este tipo de riesgos, tanto desde la óptica social como la psíquica. Pero al RSSTOM no ha puesto el énfasis necesario en este tipo de factores. Cuando se consultó entre los obreros por qué ocurren los accidentes de tránsito a los barrenderos en las calles, las respuestas incluían, entre otras, que el trabajador en ocasiones está distraído pensando en problemas económicos y familiares. Éste dato no es de poca importancia. Si bien las municipalidades deben prevenir los accidentes de tránsito de sus obreros mejorando las condiciones del tráfico de vehículos, también debe considerarse que el obrero no puede prestar sus servicios preocupado por su familia y por las condiciones económicas que atraviesa. ¿Es competencia de las municipalidades y las empresas contratistas ocuparse de éstos asuntos tan personales de los trabajadores obreros? Sí, porque no se tratan de problemas individuales; claramente se puede apreciar su origen social: bajos salarios, inestabilidad en el empleo; horarios que no concilian el trabajo con la vida familiar, etc.; todos asuntos relacionados con la gestión del trabajo. Es así que prevención de los riesgos psicosociales abre una gama de posibilidades aún insondables para la mejora de la salud y de la realización humana de los trabajadores.

III. El deber de coordinación en materia de seguridad y salud en el trabajo

Uno de los asuntos que más dudas genera a los obreros de la limpieza pública es determinar quién, finalmente, es el responsable de la protección de la seguridad y salud en el trabajo: si la empresa, quien es su empleador directo, o la municipalidad, quien después de todo es el responsable de brindar el servicio de cara a la población.

Con anterioridad al RLSST, existía un Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado mediante Decreto Supremo n.° 009-2005-TR, que, si bien se denominaba reglamento, en realidad no tenía ninguna ley que reglamentar, pues la LSST se promulgó el año 2011. Éste reglamento de seguridad y salud en el trabajo, en su artículo 61º, reguló expresamente el denominado deber de coordinación eficaz y eficiente de la gestión en prevención de riesgos laborales que pesa sobre el empleador, en cuyas instalaciones sus trabajadores desarrollen actividades conjuntamente con trabajadores de contratistas, subcontratistas, empresas especiales de servicios y cooperativas de trabajadores.

La actual LSST y su reglamento han dejado de regular expresamente el deber de coordinación, dando la apariencia de haber sido derogado de nuestro ordenamiento jurídico. Sin embargo, del análisis del artículo 68° de la LSST, se puede desprender aún que la gestión de la prevención de los riesgos laborales debe ser asumida en coordinación entre el empleador principal y la contratista, puesto que de otro modo la puesta en práctica del artículo 68 de la LSST sería imposible.

Por el deber de coordinación, las municipalidades, que cumplen el rol de empleadores principales, son las obligadas a implementar el SGSST y prevenir los riesgos laborales respecto de todos los trabajadores incorporados en su centro de trabajo, incluyendo a los de las empresas tercerizadoras; no obstante, estas empresas conservan un conjunto de obligaciones de seguridad y salud respecto de sus propios trabajadores, por lo que la determinación y distribución de estas obligaciones debe practicarse sobre la base de una coordinación cuyo liderazgo recae sobre el empleador principal. Luego, las municipalidades, en su calidad de empleadores principales, deben vigilar que las contratistas estén cumpliendo cabalmente las obligaciones que haya recaído sobre ellas como producto de la coordinación y garantizar que éstas se cumplan de advertirse que la tercerizadora se soslaya de dichas obligaciones.

En nuestro país, se ha escrito poco sobre este aspecto de la coordinación en materia de seguridad y salud en el trabajo. Léase “Coordinación, vigilancia y la responsabilidad administrativa de la empresa principal en la seguridad y salud en el trabajo” de César Lengua Apolaya, publicado en Derecho y Sociedad número 46 el mes de marzo de 2016; asimismo revísese “Exigibilidad del deber de coordinación interempresarial. Protección de la seguridad y salud de los trabajadores en el marco de la descentralización productiva” publicado en Soluciones Laborales número 103 el mes de julio 2016.

IV. Conclusiones

  • La gestión de la seguridad y salud en el trabajo tiene en la publicación del RSSTOM un primer y valioso avance en el reconocimiento de la limpieza pública como sector clave e importante en la vida pública y social.
  • No obstante, EL RSSTOM carece de un adecuado desarrollo de la gestión de los riesgos psicosociales que, en el caso de los obreros de la limpieza pública, resulta de particular importancia.
  • El RSSTOM tampoco ha superado la ambigüedad provocada por la derogación del Decreto Supremo n.° 009-2005-TR en cuanto al deber de coordinación en materia de seguridad y salud en el trabajo entre el empleador principal y la contratista.
  • Finalmente, el desarrollo y evolución de la sindicalización de los obreros municipales genera efectos positivos tanto en la mejora de los salarios cuanto en su autoestima como trabajadores que cumplen una función importante.
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