Por Luis Miguel Sánchez Bao, asociado del estudio Miranda & Amado

A finales del año pasado, aprovechando la reforma tributaria implementada por el Poder Ejecutivo, el Congreso de la República emitió la Ley N°30884, “Ley que Regula el Plástico de un solo uso y los Recipientes o Envases descartables” [1], la que – entre sus diversas disposiciones de carácter regulatorio y medio ambiental – incorporó un nuevo tributo al ordenamiento tributario peruano, el cual grava la adquisición de bolsas plásticas.

Este nuevo tributo es conocido como “el Impuesto a las Bolsas” [2] y entró en aplicación práctica a partir del 1 de agosto del presente año, gravando el consumo de bolsas de plástico con el objeto de desincentivar su uso y contribuir a la conservación del medio ambiente y al desarrollo sostenible.

Hoy en día, habiendo entrado en aplicación práctica el impuesto, estando también recientemente aprobado y publicado el reglamento, consideramos pertinente hacer un recuento del trabajo legislativo realizado por las diversas comisiones que evaluaron los más de 14 proyectos de Ley que dieron origen a esta norma, a fin de poder entender la gravedad del problema subyacente y cómo ha sido atacado tanto a nivel local como en la legislación comparada.

I. El plástico, la contaminación de nuestros mares y las fórmulas para combatirlo

Buscando información sobre esta nueva norma, resulta interesante revisar los dictámenes de la Comisión de Pueblos, Andino, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología (CPAAAAE); la Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera; y la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado.

En dichos dictámenes, es posible encontrar un análisis extenso de la materia, el cual abarca tanto la problemática ambiental generada en torno a la utilización de las bolsas de plástico de un solo uso y de otros utensilios de plástico y/o polietileno (tecnopor), como también las distintas fórmulas implementadas en el continente europeo y Latinoamérica para frenar su uso y disminuir la contaminación.

Con respecto a la problemática ambiental, el Dictamen de la CPAAAAE claramente explica cómo los residuos plásticos dañan el mar y los ecosistemas asociados, presentándose una contaminación directa no solo sobre el medio ambiente, sino también sobre la fauna que vive en ella. Para esto, se observan fotografías y citan trabajos en los que se destaca la contaminación de los peces y aves marinas, así como osos polares, tortugas, pingüinos, costas y playas[3].

De otro lado, es posible observar cómo se delimita la materia a ser regulada (plásticos de un solo uso no reutilizables y demás artículos de poliestireno), haciéndose énfasis en los daños que estos pueden producir a la salud humana, sin perjuicio de la fauna afectada. En este aspecto, se rescatan las conclusiones del Dr. Elmer Huerta, médico especialista en oncología, el cual resalta la vinculación del estireno (material con el que se fabrica el Tecnopor) con el cáncer, y las conclusiones de los estudios realizados por PRONATURALEZA, en las cuales se observa que el uso del estireno es una forma de auto envenenamiento llevada a cabo por el hombre.

En síntesis, la materia ambiental fue claramente delimitada en el citado Dictamen, donde se pudo contemplar un profundo estudio de la casuística nacional e internacional con la clara intención de “no solo importar normas”, sino de generar una solución acorde con los estándares internacionales y la realidad peruana.

Ahora bien, en cuanto al análisis de las fórmulas implementadas en otras jurisdicciones, me llamaron mucho la atención las tres vertientes observadas en Europa, las cuales se resumen de la siguiente manera:

a. Sociocultural: consiste en atacar el problema desde el punto de vista educativo y cultural o, en otras palabras, enseñando a la población desde pequeños a no contaminar. El efecto de estas políticas se observa en la falta de contaminación, alta predisposición para el reciclaje y, en consecuencia, en la innecesaria regulación contra el uso del plástico. Países como Finlandia, Dinamarca y demás nórdicos se encuentran en este grupo [4].

b. Acuerdos entre el Gobierno y la industria plástica: este es el caso de Alemania, donde se prefiere un intervencionismo mínimo en materia normativa a cambio de generar acuerdos con las industrias contaminantes para la reducción del impacto del uso del plástico. Únicamente si dichos acuerdos no llegaran a implementarse en el tiempo, a través de una reducción porcentual anual establecida, se pasaría a reglamentar la industria y el uso del plástico.

c. Regulación normativa: basados en una regulación normativa expresa – la cual puede ser a nivel nacional, departamental o por ciudades -, plantea la prohibición del uso de bolsas plásticas, siendo la fórmula más difundida en el continente europeo. En el caso de Francia, se incluyeron también a los envases y vasos de plástico, y, en el caso de Italia, se instauró la prohibición de entregar bolsas plásticas de manera gratuita, incluidas las bolsas ligeras.

En América Latina, es posible encontrar diversas formas de tratar el problema; no obstante, casi todas las recogidas en el Dictamen involucran la implementación de una regulación expresa a nivel federal, estatal o local, para afrontar el tema. Entre las jurisdicciones analizadas se encuentran Argentina, Chile, México, Costa Rica, Panamá y Colombia, rescatando que este último país es el único de los analizados en instaurar un tributo por la adquisición de plásticos. En el cuarto párrafo de la página 32 del Dictamen citado, podemos encontrar la siguiente descripción del tributo:

“Se modifica el artículo 207 del Estatuto Tributario (en nuestro país Código Tributario) para incorporar el Artículo 512-15 cuyo texto -entre otros aspectos-establece que, a partir del 1 de julio de 2017, estará sujeto al impuesto nacional al consumo la entrega a cualquier título de bolsas plásticas cuya finalidad sea cargar o llevar productos enajenados por los establecimientos comerciales que las entreguen. La tarifa del impuesto es progresiva: en 2017, 20 pesos, en 2018, 30 pesos; en 2019, 40 pesos y en 2020, 50 pesos. El sujeto pasivo del impuesto es la persona que opte por recibir bolsas plásticas cuya finalidad sea cargar o llevar los productos adquiridos en establecimientos (incluidos domicilios)”.

De una lectura de la Ley° 30884, es posible identificar matices de las fórmulas a) y b) en la misma. Por ejemplo, el artículo 6 establece un registro de fabricantes, exportadores y distribuidores de bienes regulados por dicha Ley; mientras que el artículo 7 establece las bases para la educación ciudadana y el compromiso ambiental.

En ese sentido, si bien claramente el Estado peruano ha optado por una regulación expresa en materia de lucha contra la contaminación del plástico, este también comprende que sin la participación de todos los actores (industria y población), esta lucha no será posible de sostener a largo plazo.

II. El impuesto al consumo de bolsas plásticas

Ámbito de aplicación

El nuevo tributo ha sido introducido mediante 10 apartados del artículo 12 de la Ley N° 30884, recientemente regulado mediante el Decreto Supremo N° 244-2019-EF, y ha dispuesto como hecho gravado el adquirir bolsas plásticas bajo cualquier título cuya finalidad sea cargar o llevar bienes enajenados por establecimientos comerciales o de servicios de contribuyentes del IGV que las distribuyan.

En este punto del análisis tributario, me gustaría volver a las obligaciones establecidas por el numeral 2.1 y el numeral 2.2. del artículo 2 de la Ley bajo comentario, las cuales establecen que “Los supermercados, autoservicios, almacenes, comercios en general u otros establecimientos similares, así como sus contratistas o prestadores de servicios, dentro del plazo de treinta y seis (36) meses contados desde la vigencia de la presente ley, deben reemplazar en forma progresiva la entrega de bolsas de base polimérica no reutilizable, por bolsas reutilizables u otras cuya degradación no generen contaminación por microplástico o sustancias peligrosas y que aseguren su valorización” y que “Los establecimientos deben cobrar, por cada bolsa que entregan, como mínimo una suma equivalente al precio de mercado, debiendo informarse en forma explícita al consumidor”.

De acuerdo con las citadas disposiciones, los comercios no sólo estarían obligados a implementar alternativas distintas al plástico de un solo uso, sino también a cobrar por su entrega mientras que estas alternativas no sean totalmente implementadas. Ello nos lleva a concluir de manera preliminar que la adquisición de bolsas de plástico no sólo no será gratuita, sino que también se encontrará gravada con un impuesto especial y con el IGV, de manera general. La periodicidad del impuesto es mensual y entró en vigor a partir del 1 de agosto de este año.

Otro aspecto importante que podemos observar es que el referido impuesto se ha circunscrito únicamente a la adquisición de bolsas de plástico, dejando de lado otros recipientes o envases descartables, sin perjuicio de que la Ley en cuestión sí regula prohibiciones con respecto a estos últimos.

Ahora bien, la norma establece que serán contribuyentes del impuesto las personas que adquieran bolsas plásticas a cualquier título, mientras que los vendedores de estas fungirán de agentes de percepción. De esta forma, en la venta de cada bolsa, se deberá discriminar en la boleta o comprobante de pago que corresponda el precio de compra y el impuesto al consumo de bolsas, el mismo que no será base de cálculo para efectos del IGV.

En cuanto a la recaudación del impuesto, esta tarea ha sido delegada a la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria-SUNAT, la misma que deberá implementar la normativa y facilidades necesarias para llevar a cabo dicha tarea. El impuesto será ingreso del Tesoro Público, por lo que, siguiendo la línea establecida para este tipo de tributos, su recaudación no será utilizada en algún tema específico como sería la educación en materia ambiental y/o la recuperación de espacios contaminados.

Finalmente, la regulación del impuesto trajo consigo definiciones y excepciones que, conforme a lo explicado anteriormente, consideramos necesarias, como, por ejemplo, limitar el impuesto a las “bolsas a base de polímeros” y/o establecer que la percepción de este nace con la emisión del comprobante de pago. Con respecto a las excepciones, el artículo 4 del Reglamento establece los supuestos en que dicho impuesto no resultará aplicable[5].

El progresivo aumento del impuesto

Siguiendo la misma técnica establecida en Colombia, la disuasión que busca este impuesto tiene como aliado el incremento gradual del importe de este en el tiempo.

A tal efecto, la norma bajo comentario ha establecido el incremento progresivo del importe del impuesto a ser implementado entre los años 2018 y 2023:

Año Impuesto
2019 S/ 0.10
2020 S/ 0.20
2021 S/ 0.30
2022 S/ 0.40
2023 en adelante S/ 0.50

A manera de ejemplo, si una bolsa en un super mercado para el año 2019 cuesta S/0.20 céntimos, el importe final a pagar por el adquirente y contribuyente del impuesto será de S/ 0.336 céntimos, donde S/ 0.036 corresponderá al IGV y S/ 0.10 al Impuesto a las Bolsas. Siguiendo el ejemplo, para el año 2023 y considerando que el mismo supermercado no haya implementado un mecanismo alternativo, el importe a pagar por bolsa será de S/ 0.736, donde S/ 0.036 corresponderá al IGV y S/ 0.50 al Impuesto a las Bolsas. Si esto lo multiplicamos por el número de bolsas promedio que le otorgan a una familia en cada compra, el importe resulta efectivamente disuasivo.

III. Consideraciones finales

El Impuesto a las Bolsas es claramente un ejemplo de tributo creado con la finalidad de disuadir una conducta del consumidor y no con el ánimo de recaudar. Su aplicación, si bien aún no ha sido del todo regulada por SUNAT, deberá ser implementada para el día de pago de este, en setiembre de 2019.

Esperemos que, en un futuro, sea posible introducir también otros bienes contaminantes como son los envases de plástico y/o de Tecnopor, que tanto daño ocasionan al medio ambiente; no obstante, como primer paso es un gran avance en la lucha contra la contaminación y el cuidado del medio ambiente.


[1] Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 19 de diciembre de 2018 y vigente desde el día siguiente de su publicación.

[2] La denominación del nuevo tributo es “Impuesto al consumo de las bolsas de plástico” y se encuentra regulado por el artículo 12 de la citada Ley N°30884 y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N°244-2019-EF, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 3 de agosto de 2019.

[3] Conforme se aprecia en el citado Dictamen, “estas iniciativas nacen del Congreso de la República y se suman a la reciente aprobación UNANIME -en sesión plenaria celebrada el 19 de abril de 2018 por el Congreso de la República- del Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y otras materias, 1972, cuyas disposiciones y compromisos ya forman parte de nuestro ordenamiento jurídico. Podemos afirmar entonces que la regulación sobre el uso de bolsas plásticas es prácticamente una decisión de Estado, no solo de este poder público”.

[4] En dichas jurisdicciones sólo aplicarán las normas de la Comunidad Europea, con relación a la conservación del medio ambiente.

[5] Artículo 4.- Casos Exceptuados de la Aplicación del Impuesto

4.1. Conforme a lo dispuesto en los artículos 4 y 11 de la Ley, está exceptuada de la aplicación del impuesto la adquisición de:

a) Bolsas de plástico para contener y trasladar alimentos a granel o alimentos de origen animal, así como aquellas que por razones de asepsia o inocuidad son utilizadas para contener alimentos o insumos húmedos elaborados o preelaborados, de conformidad con las normas aplicables sobre la materia.

b) Bolsas de plástico cuando sea necesario su uso por razones de limpieza, higiene o salud, conforme a las normas aplicables sobre la materia.

c) Bolsas de plástico, producidas en el país o importadas, cuya tecnología asegure la biodegradación conforme al glosario de términos de la Ley, que cuenten con un certificado de biodegradabilidad o equivalentes emitido por un laboratorio debidamente acreditado. Las bolsas de plástico biodegradables importadas que cuenten con certificaciones de biodegradabilidad expedidas en países extranjeros, tienen el mismo efecto legal que las extendidas en el Perú cuando cumplan lo establecido en el párrafo anterior.

4.2. Las normas sobre la materia establecen los criterios para la aplicación de las excepciones señaladas en el párrafo anterior.

Fuente de la imagen: Andina

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