Enfoque Derecho conversó el día de hoy con Bruno Delgado, abogado por la PUCP, especialista en Derecho Público y Buen Gobierno, y magíster en Derecho – LLM en The London School of Economics & Political Science. En esta oportunidad, el especialista pudo comentarnos acerca de la suspensión presidencial, figura que el día de ayer, el Congreso de la República -hoy disuelto- presentó en respuesta a las medidas que tomó el Ejecutivo.

En la presente entrevista, también se esclarecen temas acerca de la validez de la figura de suspensión presidencial en el contexto de la discusión respecto a la constitucionalidad de la disolución del Congreso, luego de un «rechazo fáctico» a la cuestión de confianza presentado por el gabinete Salvador del Solar.

¿Cuál es la naturaleza de la figura de suspensión presidencial? ¿En dónde la encontramos regulada?

La suspensión del ejercicio de la Presidencia de la República se encuentra regulada en el artículo 114° de la Constitución Política del Perú. Su naturaleza no es sancionatoria. Por el contrario, es una figura declarativa. En estos casos, a través de una declaración, el Pleno del Congreso busca constatar que el Presidente está inmerso en una causal típica de suspensión. Tal es así, que los numerales 1 y 2 del artículo 114° son claros al definir los supuestos en los que nos podemos encontrar para que proceda la suspensión: (i) incapacidad temporal del Presidente, declarada por el Congreso y (ii) existencia de un proceso judicial en curso contra el Presidente, conforme al artículo 117°. Estos procesos judiciales abiertos contra el Presidente cuya apertura habilita la suspensión de su cargo pueden ser los siguientes: (i) traición a la Patria, (ii) impedir elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o municipales, (iii) disolución del Congreso fuera del marco del artículo 134° de la Constitución y (iv) obstrucción del funcionamiento de los organismos del sistema electoral.

Como vemos. Estos supuestos no buscan sancionar una conducta propiamente. Están regulados con la intención de suspender el ejercicio de la Presidencia cuando haya incapacidad temporal para gobernar y cuando haya un proceso judicial especial abierto contra el Presidente (cuyo proceso debe haber sido previamente autorizado por el Pleno). Pero tener una incapacidad temporal para gobernar o un proceso judicial abierto en su contra no son supuestos que puedan ser razonablemente considerados como “sancionables”. En estos casos, la suspensión debería entenderse como la consecuencia de la declaración de supuestos de hecho: que el Presidente tenga un proceso judicial especial abierto o que éste incurra en incapacidad temporal para gobernar [1]. Ahora bien, cabe mencionar que, como el Pleno tiene la libertad de suspender al Presidente cuando tiene abierto alguno de los procesos mencionados o no hacerlo (según una interpretación integral de los artículos 100°, 114.2 y 117° de la Constitución), parecería que la naturaleza de la figura no es declarativa sino sancionatoria, al menos en este caso. Pero no cabría calificarlo como sancionatorio en la medida que tener un proceso abierto no puede ser válidamente entendido como algo que pueda ser “merecedor de sanción”. Tal es así, que no queda otra opción que considerar a este supuesto como una figura que debiera ser declarativa, pero ha sido regulada como puramente política en un sentido estricto.

Si bien la figura es, en principio, declarativa, la Constitución no precisa cuál es el procedimiento que deberá seguirse para dicha declaración. Ello tampoco se encuentra desarrollado especialmente en el Reglamento del Congreso (como sí lo está el procedimiento de vacancia de la Presidencia por incapacidad moral en el artículo 89-A, que después de la interpretación que le dio el Congreso en el 2000 para el caso Fujimori, sí podemos apreciar que tiene un carácter cuasi-sancionador [2]). Al no existir un procedimiento claro, podría simplemente votarse en una sesión ordinaria (previa invitación y defensa del Presidente de sus derechos).

¿Cómo se procede luego de aplicar la figura de suspensión presidencial? ¿Tuvo que haber una defensa del Presidente antes de pasar a decidir una suspensión?

El hecho de que su naturaleza originaria no sea sancionatoria, no es una excusa para que se desconozcan los derechos fundamentales del Presidente, quien debería haber sido invitado a participar y tenido una oportunidad real de defender su punto de vista sobre lo que se iba a votar. Ello principalmente en la medida en que la decisión que se iba a tomar afectaría sus derechos, intereses y atribuciones constitucionales. Siendo esto una manifestación de su derecho al debido proceso, que también aplicable en el ámbito parlamentario. Tal inobservancia constituye un vicio de inconstitucionalidad de la decisión y actuación que vimos el día de ayer.

Cabe decir que, de todos modos, estos actos no tienen validez alguna al haber sido emitidos por un Congreso que ya se encontraba disuelto.

¿Es válida/correcta el uso que se le dio a esta figura el día de ayer en el Congreso?

No, no es válida por múltiples motivos. Como se puede observar, el día de ayer, el Pleno del Congreso no contaba con los votos para proceder a declarar la vacancia por permanente incapacidad moral del artículo 113.2. En principio, la votación tiene que darse entre el tercer día siguiente de la votación de admisión y el décimo día. Para poder proceder a la votación inmediata, el literal c) del artículo 89-A del Reglamento del Congreso requiere del voto de cuatro quintas partes del número legal de congresistas, es decir, 104 votos. No contaban con dichos votos. Tampoco contaron con los votos para vacarlo válidamente porque, nuevamente, según el artículo 89-A del Reglamento del Congreso, se requerían dos tercios de los votos válidos (es decir, 87) con los que no contaban. Ante la imposibilidad legal de vacar al presidente por dicha causal, los ex congresistas pensaron en otras alternativas.

Fue entonces que pensaron en la figura de la suspensión del artículo 114. No obstante, el segundo numeral de dicho artículo requiere que exista un proceso judicial abierto contra el Presidente con respecto a la disolución del Congreso que había acontecido. Fue entonces que decidieron recurrir a la causal de incapacidad temporal del artículo 114.1 de la Constitución para suspenderlo. ¿Cuál fue la causal de incapacidad temporal la invocada para justificar dicho acto? La curiosa respuesta es la siguiente: se alegó la permanente incapacidad moral del presidente. En otras palabras, se usó un supuesto de permanente incapacidad moral para justificar una incapacidad temporal. ¿Cómo es que esto no es contradictorio? Es una desnaturalización de las figuras sólo porque no contaban con los votos para declarar la permanente incapacidad moral válidamente en dicha sesión. Esta sería la primera razón por la que la figura del día de ayer fue inválida.

La segunda razón es que no se respetó el derecho a la defensa y al debido proceso del Presidente. Nunca se le invitó ni se le escuchó, incurriendo entonces ineludiblemente en un vicio de inconstitucionalidad.

La tercera, última y principal razón por la que no es válido es porque el Congreso ya estaba disuelto. Y un Congreso disuelto no puede suspender a nadie válidamente. Respecto de este punto, se podrá decir que la disolución del Congreso se publicó en el peruano ese mismo día y que tendría que entenderse como válida a partir del día siguiente. Pero en este caso no es el Decreto Supremo el que disuelve el Congreso, en ningún momento se indica esto en la Constitución. Dicho Decreto Supremo sólo ha sido el vehículo para formalizar y/o positivizar la decisión tomada por el Presidente y convocar elecciones. Si hacemos una interpretación teleológica y sistemática de la Constitución, el efecto debe entenderse como inmediato, porque de lo contrario, previsiblemente, el Congreso pasaría a ensayar medidas para desconocer al Presidente, como las que ya hemos visto. El modelo Presidencialista de nuestra Constitución, de este modo, no puede permitir situaciones de entrampamiento en donde dos poderes del Estado desconocen al otro, es por esto que, al no existir una formalidad regulada para dar eficacia a la disolución del Congreso, esta se entiende como inmediata.

¿Qué riesgos trae consigo, para el ex Congreso y Mercedes Araoz, aplicar esta figura en caso no haya sido usada correctamente? 

Podríamos hablar de una infracción a la Constitución e incluso del delito de usurpación de funciones. No obstante, a mi criterio no habría responsabilidad en ninguno de estos casos por dos motivos. Primero, el artículo 93° de la Constitución indica lo siguiente: “Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación. No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones.” En ese sentido, el artículo 93° de la Constitución, a mi criterio, libraría de cualquier responsabilidad a los congresistas por sus votos y actuaciones el día de ayer. El caso de Mercedes Araoz sí podría ser más discutible porque no actuó sólo como Congresista sino también como Vice-Presidenta. Cabe mencionar que en este tipo de casos de desorden constitucional y político en el que los mismos constitucionalistas no están de acuerdo sobre la constitucionalidad o no de lo que estamos viviendo, mal haríamos en imputarle responsabilidades de este calibre a personas que razonablemente estarían actuando sin la consciencia plena de que lo que están haciendo constituye una infracción constitucional o un delito.

En segundo lugar, si partimos de la premisa de que el Congreso ya estaba disuelto, entonces todos los actos que se realizaron en sus instalaciones serían prácticamente irrelevantes jurídicamente. No considero prudente hablar de infracciones constitucionales y/o delitos derivados de actos sin relevancia jurídica. 

Palabras Finales

Finalmente, quiero concluir haciendo un llamado a la calma en este proceso de transición que coadyuve a la construcción de una democracia constitucional funcional. En la cual, esperemos, la ciudadanía se comprometerá a elegir responsablemente a autoridades con una trayectoria política verdaderamente democrática. No entendamos la democracia como algo formalista, sino como un concepto sustantivo de cultura democrática, que supone transparencia, rendición de cuentas y verdadera deliberación en la toma de decisiones para alcanzar el bien común. Tenemos una segunda oportunidad. Elijamos congresistas que tengan una verdadera cultura democrática en las próximas elecciones. Todos los avances conseguidos en la lucha contra la corrupción dependen de ello.


[1]Término que, si bien no está definido ni desarrollado, por razonabilidad, deducimos que se refiere a condiciones físicas, psíquicas, un accidente, enfermedad o algo semejante.

[2]Como el que se siguió en contra del ex presidente PPK.

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