Por Ramón Huapaya, profesor de Derecho Administrativo Económico de la PUCP y socio de CMS Grau a cargo del equipo de Derecho Administrativo y Regulación, y Oscar Alejos, asociado del mismo estudio e integrante de dicho equipo.

En el reciente Pleno Jurisdiccional Nacional de Jueces Especializados en Materia Constitucional y Contencioso Administrativo (“el Pleno”), llevado a cabo los días 10 y 11 de octubre de 2019 en la ciudad de Tumbes, se han adoptado cuatro acuerdos, dos de los cuales se encuentran vinculados al derecho administrativo.

En el primero de ellos, se trató el principio de tipicidad y la necesidad que las conductas infractoras se encuentren previstas en normas legales previas, ciertas y expresas. Una primera posición sostuvo la necesidad de flexibilizar el principio, considerando la cantidad de normas reglamentarias que tipifican infracciones y la posibilidad de que muchas conductas queden impunes ante la exigencia de una ley que las tipifique. La segunda posición consideró que es necesario mantener una exigencia fuerte del principio de tipicidad, conforme lo exige un Estado Constitucional, de manera que las normas reglamentarias se limiten al desarrollo, más no a la creación de nuevos tipos infractores. Los jueces se decantaron por la segunda posición.

En otras palabras, el Pleno ha establecido que la potestad de tipificar infracciones debe ser limitada, de manera que solo proceda por ley, nunca por vía reglamentaria. El Pleno se manifiesta así –indirectamente, al menos– en contra de la habilitación del artículo 248 del Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento Administrativo General (“TUO de la LPAG”), norma que permite delegar la potestad de tipificar por vía reglamentaria.

Sin perjuicio de ello, concordamos plenamente con la lectura del Pleno. La posibilidad de tipificar vía reglamentaria fue una solución “práctica” de la LPAG (puesto que está en contra de lo que propone la unanimidad de la doctrina del derecho administrativo sancionador), pero que lamentablemente ha degenerado al punto de que se tipifican infracciones por normas reglamentarias de cualquier tipo y en cantidades exorbitantes. ¿El resultado? Incertidumbre total del ciudadano ante un mar de normas y tipos infractores, muchos de los cuales ni siquiera se sabe que existen.

De ahí que resulte loable el Pleno, en la medida que resalta y precisa oportunamente que solo mediante ley deberían tipificarse conductas infractoras. Corresponde ahora a los jueces seguir este acuerdo hasta donde corresponde, esto es, a la inaplicación del artículo 248 del TUO de la LPAG, en el extremo que permite tipificar por vía reglamentaria.

En el segundo de los acuerdos del Pleno, se tocó el tema referido a los límites del principio de plena jurisdicción en los procesos contencioso administrativos. Una posición abogó por establecer restricciones al pronunciamiento del juez al resolver pretensiones de plena jurisdicción, sobre la base del principio de congruencia. La segunda, en cambio, sostuvo que la plena jurisdicción no tiene límites, resaltando el cambio de un proceso de mero control de legalidad a uno de tutela de derechos. Ganó esta segunda posición.

En otras palabras, el Pleno ha dicho que, en lo que concierne a la plena jurisdicción, no existen ni deben existir límites. La tutela de derechos no admite restricciones respecto de lo que el ciudadano puede pretender (pretensión de plena jurisdicción), ni -consecuentemente– de lo que el juez le puede otorgar.

Así, el Pleno acierta al resaltar que el proceso contencioso administrativo no tiene como finalidad solamente controlar la legalidad de las actuaciones públicas, sino que primordialmente debe servir de cauce para la tutea efectiva de los derechos de los ciudadanos. En esa línea, la plena jurisdicción permite al juez superar el principio de congruencia y conceder tutela de la forma más adecuada.

Cabe destacar que lo señalado está reconocido en el artículo 40 del Texto Único Ordenado de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, cuyo numeral 2 establece que el juez puede decidir “el restablecimiento o reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o reconocimiento de la situación jurídica lesionada, aun cuando no hayan sido pretendidas en la demanda”. Entonces, la superación del principio de congruencia en beneficio de una mejor tutela judicial estaba ya clara en la ley.

Sin embargo, hay que resaltar que la ponencia ganadora culmina señalando -contradictoriamente– que los jueces sí tendrían un límite, ratificado por el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente N° 005-2016-PCC/TC. Esta sentencia –cuya posición ya hemos criticado en este blog– sostiene que, en ciertos casos, los jueces no pueden sustituir a la administración en el otorgamiento de derechos. Nada más contradictorio con la noción misma de plena jurisdicción, la cual, luego de superada la vía administrativa y, sobre todo, frente a pronunciamientos denegatorios o rescisorios de derechos por parte de la Administración, permite que el Juez otorgue o reestablezca derechos a favor de los administrados.

Esperamos que esta contradictio no tenga consecuencias mayores, en la medida que hay que resaltar lo positivo del pleno, en el sentido de que todos los jueces contencioso-administrativos efectivamente comprendan que la misma ley les reconoce la posibilidad de brindar tutela judicial efectiva amparando pretensiones de plena jurisdicción para el reconocimiento y/o restablecimiento de derechos, ordenando cuanta medida sea necesaria para otorgar tutela plena, sin importar que no haya sido expresamente pedida.

En suma, creemos que el reciente Pleno constituye un avance en el derecho administrativo que se forma a través de la jurisprudencia. Sin embargo, como hemos visto, se trata de un avance en un camino que aun está empedrado. En tal sentido, hacemos un llamado a los jueces –quienes finalmente van a poner en práctica lo acordado en el Pleno– para que coadyuven a llevarnos por ese camino que tiene como meta una verdadera tutela a favor del ciudadano contra las arbitrariedades del poder público.

Fuente de la imagen: andina.pe

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