La posibilidad de suspender la prestación del servicio educativo en el en marco del Estado de Emergencia Nacional debido a la propagación del COVID- 19

La autora desarrolla la posibilidad de suspender la prestación del servicio educativo, interpretando el servicio educativo en el marco legal peruano y postulando la suspensión de la prestación en el marco regulatorio, enmarcandolo posteriormente en los tiempos de Covid-19.

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Por Karen Soria, abogada por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y Asociada de BBGS Abogados.

 Introducción:

En estos días uno de los principales temas de discusión ha girado en torno a si las pensiones pactadas entre los padres de familia y las Instituciones Educativas Privadas (IEP) deberían seguir pagándose de forma completa. No obstante, un tema igualmente importante vinculado al sector educativo es la posibilidad de que algunos centros educativos privados cierren ante la falta de flujos.

En efecto, la Asociación de Colegios Privados de Lima (Acropril) ha manifestado que cerca de 9 mil centros educativos privados a nivel nacional cerrarían a fines de abril[2] debido a que se ha registrado que el 90% de padres de familia no ha pagado la mensualidad de marzo y se estima que tampoco abonen la correspondiente al mes de abril[3].

Por su parte, el Ministerio de Educación a fin de afrontar esta problemática ha anunciado que a partir del 8 de mayo se permitirá el traslado del alumnado de colegios privados a públicos[4].

Dentro de esta coyuntura, en el presente artículo abordaremos la respuesta que el marco regulatorio del sector educativo nos brinda respecto a la problemática de suspender el servicio educativo por parte de las IEP.

El servicio educativo en el marco legal peruano:

El Tribunal Constitucional peruano ha señalado que el derecho a la educación es un medio indispensable para la plena realización de otros derechos fundamentales, por cuanto la formación en valores, técnica y académica es un presupuesto indispensable para participar plenamente en la vida social y política del país[5].

Asimismo, en el artículo 3 de la Ley General de Educación – Ley N° 28044 – se establece que el servicio educativo es un derecho fundamental y el Estado garantiza la educación integral y la universalización de la educación básica siendo que en el artículo 4 de la referida Ley se establece que la educación constituye un servicio público.

En consecuencia, las IEP prestan un servicio público, conforme además lo ha reconocido el Tribunal Constitucional al señalar que, al amparo del artículo 58 de la Constitución, se reconoce la libre iniciativa privada, la cual permite que el Estado otorgue a una persona jurídica, bajo el régimen privado, la potestad de prestar servicios públicos como el servicio educativo[6].

En esa línea, el servicio educativo al constituir un servicio público se caracteriza por contar con los siguientes elementos: i) su naturaleza esencial para la comunidad, ii) la necesaria continuidad de su prestación en el tiempo, iii) su naturaleza regular, es decir, que debe mantener un estándar mínimo de calidad, iv) la necesidad de que su acceso se dé en condiciones de igualdad[7]:

La suspensión de la prestación del servicio educativo en el marco regulatorio:

Habiendo señalado que el servicio educativo es un derecho fundamental y un servicio público, su prestación se encuentra sujeta al cumplimiento de un marco regulatorio específico que establece las condiciones de acceso y salida del mercado educativo prestado por las IEP.

Al respecto, el artículo 4 de la Ley de Centros Educativos Privados – Ley N° 26549 – establece que el Ministerio de Educación tiene la competencia para establecer los requisitos y condiciones para el cierre o receso de los servicios educativos y cierre de la institución educativa privada.

No obstante, al constituir el servicio educativo un servicio público, el numeral 4.11 de la Ley N° 26549 establece que en ningún caso se ejecuta el cierre o receso en el transcurso del año lectivo o periodo promocional en curso, salvo el caso de peligro inminente para la integridad, vida y seguridad de los estudiantes.

En ese sentido, si bien la Ley de Centros Educativos Privados prevé expresamente el procedimiento por el cual las instituciones educativas privadas pueden solicitar el receso temporal de los servicios educativos prestados, dicha solicitud no procederá para el año lectivo en curso.

Aunado a ello, la Ley de Centros Educativos Privados y su Reglamento han previsto que la suspensión unilateral del servicio educativo privado tiene como consecuencia la revocación de la autorización de funcionamiento de la institución educativa, además de calificar como falta muy grave que puede ser pasible de la imposición de una multa de hasta 100 UIT.

En conclusión, la regulación sectorial aplicable para las IEP si bien ha establecido la posibilidad de suspender la prestación del servicio educativo, ello será previa autorización por parte del Ministerio de Educación y siempre que se garantice la culminación del periodo lectivo en curso, por lo que, la normativa regulatoria del sector educación no contempla el supuesto en el que las instituciones por falta de flujos se vean forzados a suspender la prestación del mismo sino que más bien prohíbe esta para el año lectivo en curso.

El servicio educativo en tiempos de COVID-19 

Una vez decretada la cuarentena general mediante Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, el Ministerio de Educación emitió la Resolución Viceministerial 90-2020-MINEDU, por la cual se dispuso el servicio educativo a distancia y posteriormente, mediante Resolución Viceministerial N° 00093-2020-MINEDU, se aprobaron las orientaciones pedagógicas para el servicio de educación durante el año 2020 en el marco de la emergencia sanitaria por el Covid-19.

En el contexto del estado de emergencia, el Gobierno ha emitido normativas con la finalidad que la prestación del servicio educativo pase de ser presencial a remota, lo cierto es que, ello solo asegura la continuidad del servicio educativo por parte de las IEP desde la perspectiva de que al tratarse de un servicio público su prestación debe ser regular y continua.

Sin embargo, a la fecha no se han emitido medidas que garanticen la sostenibilidad[8] del servicio educativo, teniendo en cuenta el panorama de crisis generado por el aislamiento social decretado por el Gobierno. Ciertamente, el contexto de crisis ha originado que los padres de familia incumplan con sus obligaciones ya sea por la falta de ingresos o por el descontento con el servicio a distancia, reportándose así altas tasas de morosidad e incumplimiento, aunado a ello, la posible migración masiva de alumnado de colegios privados a instituciones públicas lo que haría insostenible la operatividad de las instituciones educativas privadas y como consecuencia de ello, la forzada suspensión del servicio educativo prestado.

Por su parte, como se ha señalado, la legislación educativa no nos brinda una respuesta clara respecto a la regulación de la suspensión de la prestación del servicio educativo en el contexto actual, ya que, la Ley de Centros Educativos Privados prohíbe expresamente la suspensión del servicio educativo durante el año lectivo en curso y prevé una serie de requisitos[9] vinculados a asegurar la continuación del servicio en curso para obtener la autorización de receso (suspensión).

No obstante a ello, es claro que el marco regulatorio vigente respecto a la suspensión de servicio educativo presupone una situación de normalidad ciudadana que ha sido definida por el Tribunal Constitucional como aquella que se mantiene dentro de un Estado cuando se desarrollan diversas actividades individuales y colectivas sin que se produzcan perturbaciones o conflictos[10], sin embargo, debido a la propagación del Covid-19, el Estado peruano decretó el Estado de Emergencia Nacional mediante Decreto Supremo N° 044-2020-PCM y normas modificatorias, como consecuencia de ello, se ha originado una crisis nacional a nivel económico, por lo que, ante circunstancias anómalas es claro que la regulación actual no nos ofrece una respuesta definitiva.

En ese contexto, en caso de una grave situación económico-financiera por la falta de flujos por las instituciones educativas privadas que imposibilite la ejecución y continuación con la prestación del servicio educativo se tendría que recurrir a la aplicación de la fuerza mayor como causal liberatoria de responsabilidad contractual y administrativa[11], previo análisis de su aplicabilidad caso por caso, y como un supuesto de excepción al principio de continuidad de servicio público.

Desde el aspecto contractual concretamente, Felipe Osterling[12] refiriéndose a la causal de fuerza mayor prevista en el artículo 1315 del Código Civil señala que es la causal del incumplimiento por un evento de origen conocido pero extraordinario, imprevisto e inevitable y añade, extraordinario es todo aquél que sale de lo común, que no es usual. La previsión, por su parte debe considerarse al momento del tiempo de contraer la obligación y se exige cuando el deudor no previó lo que debía, por su parte, el requisito de la irresistibilidad supone la imposibilidad de cumplimiento. En efecto, la crisis económica – financiera por la falta de pago de pensiones generalizada debe ser tal que haga imposible[13] la ejecución de la prestación del servicio educativo y se produzca el efecto de extinción de la relación contractual conforme se prevé en el artículo 1316 del Código Civil.

En consecuencia, sería factible al acogimiento de la causal de fuerza mayor como causal eximente de responsabilidad civil y administrativa, ante la falta de regulación expresa de la situación actual.

No obstante a lo señalado, el servicio educativo, al tratarse de un servicio público, hace necesario que se regule el otorgamiento de la autorización de suspensión previo procedimiento idóneo que sirva de filtro a efectos de determinar si la IEP se encuentra impedida de continuar prestando el servicio educativo o no y de esa forma exista certeza que superada la crisis las IEP podrán reanudar la prestación del servicio sin haber perdido la autorización de funcionamiento ni otros títulos habilitantes vinculados a su operatividad y eliminando así la posible imposición de una multa administrativa por suspensión unilateral del servicio.

Finalmente,  es importante señalar que el rol del Estado frente a la situación actual es de garante como lo ha mencionado el Tribunal Constitucional[14]  al señalar que el servicio educativo al constituir un servicio público, el Estado tiene la obligación de garantizar la continuidad de los servicios educativos, por lo que, es necesario se regulen  los mecanismos de sostenibilidad financiera del servicio educativo y, de esa forma, asegurar la continuidad de este y así evitar la forzosa suspensión del servicio educativo.

Conclusiones:

  • El servicio educativo es un derecho fundamental y un servicio público, su prestación se encuentra sujeta al cumplimiento de un marco regulatorio específico que establece las condiciones de acceso y salida del mercado educativo prestado por instituciones educativas privadas.
  • La Ley de Centros Educativos Privados prevé expresamente el procedimiento por el cual las instituciones educativas privadas pueden solicitar el receso temporal de los servicios educativos prestados, dicha solicitud no procede para el año lectivo en curso e incluso se prevé la revocación de la autorización de funcionamiento y el inicio de un procedimiento sancionador en caso se suspenda el servicio educativo sin contar con la previa autorización.
  • El marco legal del sector educativo vigente, presupone una situación de normalidad ciudadana, sin embargo, debido a la propagación del Covid-19, el Estado peruano decretó el Estado de Emergencia Nacional mediante Decreto Supremo N° 044-2020-PCM y normas modificatorias, como consecuencia de ello, se ha originado una crisis nacional a nivel económico y social por lo que dicho marco normativo no nos brinda respuestas satisfactorias a la problemática actual.
  • Ante la falta de respuesta por parte del marco legal del sector educativo, en caso de una grave situación económico-financiera por la falta de flujos por parte de las instituciones educativas privadas que imposibilite la ejecución y continuación con la prestación del servicio educativo, se tendría que recurrir a la aplicación de la fuerza mayor como causal liberatoria de responsabilidad contractual y administrativa, previo análisis de su aplicabilidad caso por caso, y como un supuesto de excepción al principio de continuidad de servicio público.
  • No obstante, es necesario que se emita una regulación especial aplicable para el contexto actual que regule la suspensión del servicio educativo como un mecanismo adecuado que sirva de filtro a efectos de determinar si la IEP se encuentra impedida de continuar prestando el servicio educativo o no y de esa forma brindar certeza a las IEP al otorgarle un mecanismo de acogimiento que posibilite se reanude el servicio educativo superada la crisis.
  • Finalmente, el servicio educativo al tratarse de un servicio público, el Estado asume una posición de garante que asegure la continuidad de los servicios educativos, por lo que, es necesario se regulen mecanismos adecuados dentro del contexto actual para que en la medida de lo posible se pueda afrontar la crisis desde la perspectiva de sostenibilidad financiera del servicio educativo y de esa forma asegurar la continuidad de este y evitar la forzada suspensión del servicio.

[1] Abogada por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y Asociada de BBGS Abogados.

[2] https://rpp.pe/economia/economia/cerca-de-9-mil-colegios-privados-en-el-pais-cerrarian-a-fines-de-abril-noticia-1259344

[3]https://canaln.pe/actualidad/coronavirus-50-colegios-privados-cerrarian-si-gobierno-no-emite-medida-salvataje-n411477

[4] https://gestion.pe/peru/coronavirus-peru-minedu-lanzara-el-8-de-mayo-una-nueva-matricula-para-traslado-de-colegios-privados-a-publicos-nndc-noticia/?ref=gesr

[5] Fundamento 6 de la sentencia recaída en el Expediente 00091-2005-PA/TC.

[6] Fundamento 27 de la sentencia recaída en el Expediente N° 01643-2014-PA/TC.

[7] Los elementos caracterizadores del servicio público fueron desarrollados por el Tribunal Constitucional en el fundamento 40 de la sentencia recaída en el Expediente N° 034-2004-PI/TC.

[8] Se habla en términos de sostenibilidad financiera del servicio público y medidas económicas que posibiliten la permanencia de su prestación.

[9] El artículo 13-A del Decreto Supremo N° 009-2006-ED regula los requisitos y procedimiento para obtener la autorización de receso del servicio educativo.

[10] Fundamento 6 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaído en el Expediente N° 0017-2003-AI/TC.

[11] Causal eximente de responsabilidad en el caso de aplicación de sanciones conforme se establece en el artículo 257 del TUO de la Ley N° 27444 en concordancia con el literal g) del artículo 7 del Decreto Supremo N° 011-98-ED que establece expresamente que constituye infracción cerrar o recesar la institución educativa sin la respectiva autorización, salvo el supuesto de fuerza mayor o caso fortuito.

[12] Osterling,F. (2007). Las obligaciones 8ª ed. Lima: Grijley

[13] Es importante precisar, en palabras de Felipe Osterling: “las características de extraordinario, imprevisible e irresistible constituyen simples derroteros para el juez; su facultad de apreciación, en esta materia, es muy amplia, y comprenderá el examen de todas las circunstancias del caso analizado. Lo que en ciertas oportunidades es caso fortuito o de fuerza mayor, en otras no lo es”.

[14] Fundamento 11 de la sentencia recaída en el Expediente 04232-2004-PA/TC.

Fuente de la imagen: Veredict

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