La Autonomía Universitaria y la intervención estatal en acuerdos privados el marco del COVID-19

A raíz de que la Sunedu y el Indecopi exhortaron a las universidades privadas y escuelas de posgrado a que realicen la reprogramación de matrículas, pagos y/o mensualidades, a diferencia del rol frente a las escuelas, surgen la siguiente duda: ¿A qué se debe la falta de intervención del Ejecutivo en la Educación Privada Superior?

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Por Mayra Carlos Visso, estudiante de la Facultad de Derecho de la PUCP

En el marco de la coyuntura de la pandemia ocasionada por el COVID-19, conocido coloquialmente como Coronavirus, la recesión económica mundial exige que tratemos de buscar soluciones para no detener nuestras actividades cotidianas. En esa línea, una de las soluciones a nivel educativo han sido las clases virtuales tanto a nivel escolar como superior, a fin de no detener la enseñanza en ninguno de los niveles, ni perjudicar a los alumnos al exponerlos a perder el año lectivo.

Es así que el Presidente Martín Vizcarra, a fin de garantizar el derecho a la educación, ha implementado una serie de planes educativos para poder garantizar la educación escolar, como la implementación de clases virtuales, compra de tabletas con acceso a internet para donar a los menores con el fin de que accedan a la educación de forma gratuita, entre otras. Por otro lado, respecto a la educación superior en el contexto de la emergencia sanitaria, solo se han pronunciado la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (en adelante Sunedu) y el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (en adelante Indecopi), las cuales exhortaron a las universidades privadas y escuelas de posgrado a que realicen la reprogramación de matrículas, pagos y/o mensualidades. ¿Por qué esta diferencia? ¿A qué se debe la falta de intervención del Ejecutivo en la Educación Privada Superior? Para poder entender este punto es necesario entender qué es la autonomía universitaria y su relevancia en el contexto de economía actual.

La ley Nº 30220, Ley Universitaria, regula la autonomía universitaria en el caso de las universidades privadas, la cual implica a su vez autonomía económica.[1] Eso quiere decir que en el ejercicio de dicha autonomía, las universidades pueden administrar y disponer libremente de su patrimonio institucional; así como fijar los criterios de generación y aplicación de sus recursos. En consecuencia, las universidades privadas establecen los criterios para la determinación del monto, plazos de pago y otras modalidades relativas a la contraprestación por el servicio educativo que brindan. Bajo esta ley, cada universidad puede elegir las medidas que desea adoptar para darle facilidades a los estudiantes en el contexto de la cuarentena, en caso así lo crea pertinente; es decir, puede elegir entre reducir sus pensiones al 50%, al 10%, S/. 1.70 o simplemente no realizar reducción alguna.

Teniendo en cuenta que el servicio presencial y virtual no es el mismo, toda vez que por el carácter virtual de las clases, ya no se acceden a servicios presenciales como el uso de instalaciones, duración de las clases, uso de bibliotecas, modalidades de evaluación entre otros; y que adicional a ello, la agilidad de las clases depende de contar con una buena conexión a internet, por lo que la Ley Universitaria establece que ambos servicios deberían tener un valor económico diferente[2], lo que llevó a los y las universitarias a nivel nacional a exigir la reducción de pensiones en diferentes medios de comunicación[3]; en ese sentido, cabría un ajuste de precios en las pensiones que refleje la disparidad entre el valor de ambos servicio y en este artículo, analizaremos las posibles soluciones al conflicto.

Para ello, primero es necesario que virtud del artículo 58° de la Ley Universitaria, el Consejo Universitario, el cuál está conformado también por representantes estudiantiles, se reúnan para en conjunto, aprobar entre otros puntos de agenda, el presupuesto general de la universidad.

Si una negociación directa con las respectivas casa de estudios no funciona, cabe preguntarse cuáles serían las posibles opciones que tendrían los estudiantes a fin de tutelar su derecho a la educación. La primera solución que podrían considerar sería presentar un reclamo antes Indecopi y denunciar en base a que se les está cobrando por no prestar el servicio ofrecido; es decir, que se pagó un determinado monto por un servicio educativo superior presencial y a pesar de ello se está cobrando ese mismo monto por un servicio educativo superior virtual. Lamentablemente respuesta a esta primera, aparente posible solución, es negativa, toda vez que Indecopi vela únicamente por que el producto o servicio cumpla las expectativas ofrecidas y no por la regulación de precios de estos tal y como lo señalan en sus Lineamientos de Protección al consumidor[4].

Ahora bien, la otra opción aparentemente factible, podría ser una denuncia ante la SUNEDU, ya que ellos son quienes regulan la educación en nuestro país. No obstante, al igual que en INDECOPI, obtendremos una respuesta negativa. La SUNEDU dentro del marco de la Ley Universitaria, está limitada únicamente a velar por la calidad de la enseñanza universitaria más no sobre los precios de sus pensiones.[5] Cabe indicar que la Sunedu puede, de manera inopinada y en el marco de sus competencias, iniciar acciones de supervisión para resguardar los derechos de las y los estudiantes, la recuperación efectiva de clases y el cumplimiento de las disposiciones previstas en la Ley Universitaria[6]; sin embargo, esto no incluye nada relacionado al pago de pensiones y al cobro por los servicios.

Afortunadamente, el tema no ha sido ajeno al Congreso de la República ya que el 24 de abril del presente año, el congresista Walter Jesús Rivera Guerra, miembro del grupo parlamentario Acción Popular, presentó el Proyecto de Ley Nº 050668-2020-CR, el cual tiene como objetivo reducir las pensiones de forma excepcional en las instituciones educativas privadas de educación básica y/o superior ante los riegos de la propagación del COVID-19, garantizando de esta manera, el acceso a la educación privada superior en la crisis sanitaria.

Para ello, el artículo 6º del mismo señala que, mientras se brinde el servicio educativo de forma no presencial o remota, se deberán aplicar las siguientes reducciones:

    1. Reducción del 25% del total pactado en forma presencial si la pensión no supera los S/.1000.00.
    2. Reducción del 30% del total pactado en forma presencial si la pensión no supera los S/.2000.00.
    3. Reducción del 40% del total pactado en forma presencial si la pensión no supera lo S/.3000.00.[7]

Si bien parece una solución alcanzable y eficiente de aprobarse este Proyecto de Ley, pasaremos a realizar un breve análisis de la viabilidad del mismo en busca de una solución del conflicto entre las partes. En primer lugar, en la exposición de motivos se hace mención a que “esta modalidad -refiriéndose a la educación virtual- no fue pactada al momento de celebrarse el contrato entre las partes, consolidándose con la matrícula respectiva para el presente año se vulnera y rompe lo pactado”[8]. Sobre este punto debemos decir que, contrario a los intereses de los estudiantes, no se puede hablar de una desnaturalización del contrato, toda vez que el mismo fue renegociado de forma que, con las modificaciones de matrícula que habilitaron las universidades, incluyendo la posibilidad de finalizar el vínculo contractual entre el alumno y la universidad. De esta manera, los alumnos manifestaron su voluntad aceptando los nuevos términos y condiciones del contrato o acto jurídico.

Lo explicado en el párrafo anterior cobra más sentido haciendo una interpretación integral del Código Civil, podríamos definir al contrato como el acuerdo de dos o más partes para crear, regular, modificar o extinguir una relación jurídico patrimonial[9], en donde dicho acto jurídico[10] puede manifestarse de forma tácita o expresa[11].

Es decir que, para que exista un contrato de acuerdo a nuestro Código Civil basta con la aceptación de las partes sobre un interés como ocurrió con la modificación de las matrículas con los nuevos términos y condiciones; en ese sentido, no cabría hablar de una vulneración a lo pactado per se; es decir, que las partes manifestaron la aceptación de los términos y condiciones con la aceptación de la matrícula. No obstante, cabe resaltar que esto no excluye el hecho de que las universidades gozaron del total dominio de la situación,

En segundo lugar, si bien el objetivo final de toda política económica es el bienestar de la población, se debería hacer énfasis en el carácter excepcional de esta norma, toda vez que nuestra Constitución en el artículo 62º establece que:

“La libertad de contratar garantiza que las partes pueden pactar válidamente según las normas vigentes al tiempo del contrato. Los términos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase. Los conflictos derivados de la relación contractual sólo se solucionan en la vía arbitral o en la judicial, según los mecanismos de protección previstos en el contrato o contemplados en la ley. Mediante contratos-ley, el Estado puede establecer garantías y otorgar seguridades. No pueden ser modificados legislativamente, sin perjuicio de la protección a que se refiere el párrafo precedente.[12]

Debemos tener en cuenta que, en principio, el Estado no puede intervenir entre los contratos de los privados ya que estos tienen fuerza de ley entre las partes; esto es que la relación jurídica la regulan los interesados y la ley regula de forma subsidiaria lo que no está establecido en su acuerdo. Por lo tanto, es importante tener presente que, tal y como el título del Proyecto de Ley estudiado lo indica, se busca su aprobación dentro del marco de la Emergencia Sanitaria surgida por la expansión del COVID-19 en el Perú, por lo que dicha norma no debe pensarse como una habilitación para que el Estado pueda regular las relaciones jurídicas privadas, sino que debe hacerlo con el único fin garantizar derechos fundamentales, en este caso, dentro del marco de una crisis mundial.

Sin perjuicio de lo mencionado, debemos entender también el artículo 62° de la Constitución en sentido amplio, en la media que si bien buscar proteger la voluntad de las partes y la vinculatoriedad de lo pactado, ello no implica que esa voluntad pueda limitar otros derechos. Tal es así que el propio Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

Por todo lo anterior, este Tribunal considera como lo ha hecho en casos análogos – que «la intangibilidad de los contratos (…) no puede estar por encima, ni ser ajena al cambio en las circunstancias que posibilita que estos pierdan validez, convirtiéndose la obligación en ilícita o prohibida, cuando su realización afectare el interés general, el cual, para el caso, se ve expresado en los fundamentos de las normas que se impugnan, las mismas que cumplen con el principio de razonabilidad y proporcionalidad.[13]

Vemos pues que el Tribunal Constitucional quien ha reconocido que no existe la “santidad de los contratos “ como tal, en la medida que estos no pueden vulnerar derechos. De igual modo, el artículo 1355º del Código Civil también señala que “La ley, por consideraciones de interés social, público o ético puede interponer reglas o establecer limitaciones al contenido de los contratos”. En este caso el acuerdo -contrato- de las universidades con sus alumnos fue en base a la garantización de un derecho fundamental y por su naturaleza de tal, el derecho a la educación es de interés social y público. Aún así, tengamos en cuenta que el propio Tribunal Constitucional también ha reafirmado en diferentes resoluciones la constitucionalidad de la Ley Universitaria[14], esto quiere decir que en efecto, existe una limitación respecto de la intervención a la autonomía universitaria, pero esta limitación está también enfocada en satisfacer otros derechos, por lo que no debemos perder de vista el carácter excepcional que tendría la intervención estatal, hecho que no ha sido explicado en el Proyecto de Ley.

Con esto en mente y a fines de comprobar la validez del Proyecto de Ley estudiado, se ha realizado un test de proporcionalidad (el cual también debió ser realizado por esta ley), en el que ponderamos el Derecho a la Educación y Autonomía Universitaria que se ampara en el artículo 62° de la Constitución referente a la libertad contractual, a fin de determinar si la limitación a dicha autonomía, como plantea el proyecto, es idónea, necesaria y proporcional en la coyuntura actual. Veamos:

  1. Idoneidad: ¿La medida tiene un fin constitucionalmente legítimo? Sí. Reducir un porcentaje de las pensiones universitarias en beneficio de los estudiantes dentro de una crisis sanitaria, constituye un medio adecuado para garantizar el acceso a la educación. Dado que nos encontramos en una coyuntura de recesión económica, las familias no están percibiendo los mismos ingresos anteriores a la crisis sanitarias, e incluso, existen otras que no están percibiendo ingreso alguno. En ese contexto, es necesario que el Estado intervenga con medidas que garanticen el cumplimiento de la Constitución; que protejan los derechos fundamentales de todos los ciudadanos y en este caso en particular, la educación de los estudiantes universitarios; teniendo en cuenta además que las universidades, a diferencia de los alumnos y sus familias, no están percibiendo ingresos económicos.
  2. Necesidad: ¿Existe algún medio menos gravoso que sea igualmente idóneo para lograr el fin constitucionalmente legítimo? No existe medida menos lesiva. En primer lugar, porque las universidades no han tomado acciones para reducir adecuadamente sus pensiones universitarias, en el marco de la emergencia sanitaria, a pesar de que diversas entidades públicas han exhortado a las universidades a reducir sus pensiones, a tal punto que varios de los alumnos se han visto impedidos de seguir estudiando y de esta manera han visto vulnerados su derechos. En segundo lugar, si bien es cierto que las partes renegociaron y modificaron los términos contractuales ello no ha sido suficiente, ya debió realizarse tomando en cuenta el marco constitucional y el mandato de optimización que gozan los derechos constitucionales; en otras palabras, sin vulnerar ningún derecho fundamental como en el presente caso, en el que las universidades han tomado una aproximación unilateral en dicha negociación, ofreciendo soluciones insuficientes, lo cual ha forzado a varios alumnos a no continuar estudiando, viendo afectado su derecho a la educación. Vemos así que las medidas que las universidades plantearon no han funcionado, por lo que la medida que plantea el proyecto de ley resulta la menos gravosa, teniendo en cuenta las universidades no tienen fines de lucro y que la medida implica reducir un porcentaje de la pensión que no pasa del 30%, en donde vemos una intervención limitada a la autonomía universitaria en aras de garantizar la educación.
  3. Proporcionalidad en sentido estricto: ¿La satisfacción del fin es mayor o igual a la afectación del principio contrapuesto? Sí. Dicha medida garantizaría que una gran parte del alumnado no viera limitada su educación por motivos económicos, teniendo en cuenta que el artículo 1355º de Código Civil ampara la intervención del Estado en los acuerdos cuando se trate de interés público y social y que el Tribunal Constitucional ha reconocido que el artículo 62° debe ser interpretado en un marco garantizador de derechos fundamentales en la Sentencia Nº 006-2000-AI/TC.

En ese sentido, al comparar los beneficios que se obtendrían al aplicar la medida propuesta por el Proyecto de Ley sobre los costos que involucra reducir la tutela del derecho desprotegido, es decir la autonomía universitaria, vemos que el costo de oportunidad que sufre el desarrollo de este derecho es menor comparado a los beneficios que se pueden obtener por la protección del derecho beneficiado, la educación, sin que se vea afectado el contenido esencial de la libertad contractual materializada en la autonomía universitaria teniendo en cuenta el contexto actual, toda vez que mantiene los términos del contrato solo que haciendo una reducción excepcional a la pensión. Tengamos presente que las universidades realizan actividad sin fines de lucro, por lo tanto, no pueden priorizar su profit económico o balance general sobre el derecho a la educación que deben garantizar. Así, las universidades mantienen los demás aspectos de su autonomía universitaria y solo se ve una intervención estatal reducida de forma excepcional dentro de un Estado social de mercado.

No obstante, aún habiendo comprobado mediante el test de ponderación la necesidad de este Proyecto de Ley, podría presentar problemas jurídicos para su aprobación, por no estar debidamente motivado y no haber realizado algunas especificaciones de forma adecuada como pudimos ver en el análisis en párrafos anteriores. Por ello, se tendría que pensar en otras herramientas jurídicas para poder hacer valer el derecho a la educación en caso el Proyecto de Ley no sea aprobado. Bajo esa perspectiva, las otras soluciones que tendrían los estudiantes de no aprobarse el proyecto de ley serían las siguientes:

  1. Debemos resaltar que la exposición de motivos del citado proyecto de ley menciona que el Estado tiene conocimiento de las deficiencias que están presentado las clases virtuales, y que no se estaría cumpliendo con los estándares mínimos de enseñanza; por lo que quedaría esperar un pronunciamiento de Sunedu e Indecopi al respecto, ya que se está afectando la calidad del servicio educativo brindado. Si ambos, al pronunciarse, se declaran competentes para analizar y verificar el cumplimiento de la calidad del servicio educativo, se podrían iniciar procedimientos y enviar medios probatorios a las entidades administrativas mencionadas que evidencien la deficiencia de la calidad educativa.
  2. Plantear una Acción de Amparo contra la Universidad a la que se desea demandar, toda vez que las medidas optadas por la esta no garanticen tanto el acceso a la educación como la calidad educativa, sino limitándolas en un marco de crisis, al no reducir el cobro de las mensualidades ni adecuarlas a un precio real que refleje la calidad de las clases virtuales y la incapacidad de acceder a los servicios complementarios que la universidad ofrece. Esto es posible ya que, como hemos demostrado en este artículo, no hay vía previa alguna para solicitar la tutela de este Derecho, ni en un plano privado (habilitado por las mismas universidades), ni administrativo; asimismo, no hay otra vía igualmente satisfactoria para la pretensión de los estudiantes que actúe con urgencia requerida para este caso.

Podemos ver, que la crisis sanitaria ha puesto en evidencia las falencias que tiene la Ley Universitaria para controlar situaciones excepcionales, imprevisibles e irresistibles, teniendo en cuenta que nuestra Constitución es transversal a todo el ordenamiento jurídico, de forma que, si bien los contratos pueden ser autorregulados por las partes, deben garantizar derechos fundamentales como el acceso a la educación y a la calidad de la misma. Es por ello que el Proyecto de Ley analizado en este artículo o algún otro proyecto futuro que proponga una reducción o afectación de la pensión en la situación actual o una situación similar, se encontrará dentro del marco constitucional.

De igual modo, debemos tener en cuenta que si bien la Constitución de 1993 abrió las puertas a una economía neoliberal en donde se permite la privatización de servicios esenciales, ello no quiere decir que el Estado deje de velar los por derechos fundamentales, sino que la actividad privada debe ser la primera interesada en que estos derechos sean garantizados. Aún con esos óbices, gracias a la separación de poderes del Estado, aún tenemos algunas herramientas para poder llegar a una solución, aunque tal vez esta demore. Es así que solo faltaría que los estudiantes o algún estudiante decida hacer ejercicio de su derecho al acceso a la justicia para garantizar y proteger su derecho a la educación.


Fuente de la Imagen: Teen Life

[1] Artículo 8º de la Ley Nº 30220

El Estado reconoce la autonomía universitaria. La autonomía inherente a las universidades se ejerce de conformidad con lo establecido en la Constitución, la presente Ley y demás normativa aplicable. Esta autonomía se manifiesta en los siguientes regímenes:

8.1 Normativo, implica la potestad autodeterminativa para la creación de normas internas (estatuto y reglamentos) destinadas a regular la institución universitaria.

8.2 De gobierno, implica la potestad autodeterminativa para estructurar, organizar y conducir la institución universitaria, con atención a su naturaleza, características y necesidades. Es formalmente dependiente del régimen normativo.

8.3 Académico, implica la potestad autodeterminativa para fijar el marco del proceso de enseñanza-aprendizaje dentro de la institución universitaria. Supone el señalamiento de los planes de estudios, programas de investigación, formas de ingreso y egreso de la institución, etc. Es formalmente dependiente del régimen normativo y es la expresión más acabada de la razón de ser de la actividad universitaria.

8.4 Administrativo, implica la potestad autodeterminativa para establecer los principios, técnicas y prácticas de sistemas de gestión, tendientes a facilitar la consecución de los fines de la institución universitaria, incluyendo la organización y administración del escalafón de su personal docente y administrativo.

8.5 Económico, implica la potestad autodeterminativa para administrar y disponer del patrimonio institucional; así como para fijar los criterios de generación y aplicación de los recursos.

[2] Artículo 47 de la Ley Nº 30220

Las universidades pueden desarrollar programas de educación a distancia, basados en entornos virtuales de aprendizaje. Los programas de educación a distancia deben tener los mismos estándares de calidad que las modalidades presenciales de formación. Para fines de homologación o revalidación en la modalidad de educación a distancia, los títulos o grados académicos otorgados por universidades o escuelas de educación superior extranjeras se rigen por lo dispuesto en la presente Ley. Los estudios de pregrado de educación a distancia no pueden superar el 50% de créditos del total de la carrera bajo esta modalidad. Los estudios de maestría y doctorado no podrán ser dictados exclusivamente bajo esta modalidad. La SUNEDU autoriza la oferta educativa en esta modalidad para cada universidad cuando conduce a grado académico.

[3] LA REPUBLICA, Bueno, Diana (2020) Coronavirus: Estudiantes de universidades privadas e institutos exigen la reducción de pensiones. Disponible en:

https://larepublica.pe/sociedad/2020/04/30/coronavirus-en-peru-estudiantes-de-universidades-privadas-exigen-reduccion-de-pensiones-ante-pandemia-de-covid-19-pucp-upn-atmp/

[4] Resolución Nº 0310-2018/SPC-INDECOPI

[5] SUNEDU, 3 de mayo del 2019 Historia y Funciones de la SUNEDU. Disponible en : https://www.sunedu.gob.pe/historia/

[6] Ídem

En ese mismo sitio web, la SUNEDU señala lo siguiente respecto a sus funciones:

“Normar y supervisar las condiciones básicas de calidad exigibles para el funcionamiento de las universidades, filiales, escuelas y programas de estudio conducente a grado académico así como revisarlas y mejorarlas periódicamente”.

[7] Proyecto de Ley Nº 050668-2020-CR

[8] Ídem

[9] Artículo 1351º del Código Civil

[10] Artículo 140º del Código Civil

[11] Artículo 141º del Código Civil:

La manifestación de voluntad puede ser expresa o tacita. Es expresa cuando se realiza en forma oral o escrita, a través de cualquier medio directo, manual, mecánico, electrónico u otro análogo. Es tacita cuando la voluntad se infiere indubitablemente de una actitud o de circunstancias de comportamiento que revelan su existencia.

No puede considerarse que existe manifestación tacita cuando la ley exige declaración expresa o cuando el agente formula reserva o declaración en contrario.

[12] Artículo 62º de la Constitución Política del Perú

[13] Sentencia N° 006-2000-AI/TC

[14] Expedientes 00144-201-P11/TC, 0016-2014-PI/TC, 0019-2014-P1/TC y 0007-2015-PI/TC

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