Por Alejandra Alejos, Vanessa Rischmoller y Maria Jose Castro, alumnas del curso de Clínica Jurídica de Derechos de las Personas Migrantes y Refugiadas de la Facultad de Derecho de la PUCP; bajo la supervisión y edición del equipo docente de la Clínica Jurídica.

La pandemia producida por el virus Covid-19 ha desatado una crisis (en todos los sectores) a nivel mundial. No solo ha afectado al sector salud o educativo, sino también al sector económico y, por tanto, al bienestar general del país.

Las estadísticas revelan que 42% de la población ha perdido o dejado de percibir ingresos de su trabajo y que el 3% ha salido a trabajar -a pesar de estar quebrantando la ley-, por necesidad (1). La situación se agrava si pensamos en las personas que se encuentran en situación de movilidad en nuestro país (es decir, migrantes y refugiados/as), que rondan casi el millón de personas en la actualidad, siendo el 84.4% de nacionalidad venezolana (2).

Estas cifras indican que la gran mayoría de las personas en situación de movilidad no se encuentran en Perú por decisión libre y propia, sino que son personas refugiadas (o deberían ser consideradas así), que se han visto forzadas a salir de su país por graves afectaciones a los derechos humanos. Asimismo, según el INEI, el 95,7% de esta población se encuentra residiendo en viviendas alquiladas. No nos cabe duda de que, en la actual coyuntura, muchas de ellas están sufriendo desalojos forzados por no tener cómo hacer frente al pago mensual de sus inmuebles arrendados (3).

¿Qué medidas se están discutiendo en el Congreso actualmente?

Ante la inacción del Gobierno para hacer frente esta situación, hemos tomado conocimiento de que existen algunos proyectos de ley en el Congreso de la República en fase de discusión. Uno de ellos es el Proyecto de Ley N°5004/2020-CR, “Ley que dispone medidas complementarias a favor de los arrendatarios que se encuentren en situación de vulnerabilidad económica como consecuencia de la declaratoria de estado de emergencia por el brote COVID-19”, presentado el pasado 03 de abril de 2020 por congresistas integrantes del Grupo Parlamentario “Acción Popular”.

El Proyecto de Ley está orientado a posibilitar la suspensión de pagos para los contratos de arrendamiento vigentes, durante la declaratoria del estado de emergencia y hasta dos meses después de la finalización del mismo. En este sentido, indica que podrán acceder a esta medida los arrendatarios que:

1)   Se encuentran en situación de vulnerabilidad económica como consecuencia de la Declaratoria de Emergencia a consecuencia del brote del COVID-19, e;

2) Invoquen como situaciones de vulnerabilidad: a) que se encuentren desempleados o que les haya reducido la remuneración que percibían, reduciendo sustancialmente sus ingresos, o sean b) trabajadores independientes que sufran una pérdida sustancial de los ingresos o una caída de las ventas superiores al 40%.

Consideramos que, si bien el proyecto de ley establece de una manera general a qué personas está dirigido, es decir, “arrendatarios en situación de vulnerabilidad económica”, es preocupante que no haya explicitado a detalle si incluye a personas nacionales y extranjeras, teniendo en cuenta que estas últimas enfrentan una situación de vulnerabilidad en muchos aspectos de su vida. Lo que es más, el hecho de no incluirlas específicamente, podría dar lugar a interpretaciones restrictivas de la ley que acaben dejando de lado a este grupo poblacional, que está siendo enormemente afectado por situaciones de desalojos por parte de sus arrendatarios.

Para comenzar, si analizamos el concepto de “personas en situación de vulnerabilidad” en la normativa internacional, podemos considerar que la noción de vulnerabilidad se puede entender como “la consecuencia del reconocimiento explícito de que, en la práctica, los derechos y obligaciones no se distribuyen por igual entre la población; toda vez que, aunque la distribución de los recursos del Estado se garantiza a través del acceso a los derechos, de facto esto depende de factores sociales y económicos, que incluyen el género, el origen étnico, la condición, la edad, entre otros (4).

En esta misma línea, tengamos en cuenta que con el proyecto de ley no sólo se busca evitar los posibles desalojos que se puedan generar por el incumplimiento del pago de los arrendamientos, sino que indirectamente se está buscando prevenir la afectación de derechos inherentes a todo ser humano; tales como el derecho a la salud, el derecho a una vida digna, una vivienda adecuada, entre otros.

¿Cuáles son los derechos y principios que se vulnerarían si no se incluyen a las personas en situación de movilidad como destinatarios del Proyecto de Ley?

Derechos económicos, sociales y culturales (DESC)

Si bien los Estados tienen la opción de adoptar medidas de manera progresiva, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido mediante diversas sentencias que existe una “interdependencia entre los derechos civiles y políticos, y los económicos, sociales y culturales; por lo que deben ser entendidos integralmente como derechos humanos, sin jerarquía entre sí y exigibles en todos los casos ante aquellas autoridades que resulten competentes para ello” (5).

Sobre este apartado, cabe precisar que todos los Estados deben adoptar medidas necesarias para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales, independientemente de la nacionalidad o de la situación migratoria de las personas. Por tanto, se podría considerar que, si no se incluye a las personas en situación de movilidad en el Proyecto de Ley, se estaría frente al incumplimiento del Estado peruano frente a la prohibición que tienen los Estados de adoptar medidas regresivas en materia de derechos económicos, sociales y culturales.

Derecho a la salud y a la vida

Si bien el derecho a la salud pertenece a los DESC, y el derecho a la vida forma parte de los derechos civiles y políticos, ambos se vuelven interdependientes a partir del principio de progresividad. En el caso concreto, la acción de únicamente desalojar a las personas de los alquileres que no puedan pagar, generaría que las mismas queden expuestas a una alta probabilidad de contagio de la Covid-19, lo que implica directamente que se vulnere el derecho a la salud; y esto inclusive puede traer como consecuencia la muerte de estas personas, lo que visiblemente trae consigo el hablar de una violación al derecho a la vida.

Principio de igualdad y no discriminación

Este principio establece como obligación de los Estados garantizar el respeto y disfrute de los derechos para todas las personas, sin diferencia por motivos de nacionalidad, origen, etc. En ese sentido, la Corte IDH en el caso Ximenes Lopes vs. Brasil, sostiene que “toda persona que se encuentre en una situación de vulnerabilidad es titular de una protección especial, en razón de los deberes especiales cuyo cumplimiento por parte del Estado es necesario para satisfacer las obligaciones generales de respeto y garantía de los derechos humanos”(6).

Asimismo, la Constitución Política del Perú de 1993 establece en su artículo 2 el derecho a la igualdad y no discriminación por motivo, entre otros, de origen; y la actual normativa migratoria nacional indica que la persona extranjera, una vez admitida en el territorio nacional es sujeto de derechos en igualdad de condiciones que la persona nacional (7).

A esto se suma el vigente Plan Nacional de Derechos Humanos 2018 – 2021, que ha considerado dentro de los “grupos de especial protección” a las “personas en situación de movilidad”, debiendo el Estado “garantizarles el acceso en igualdad de condiciones a servicios como educación, salud, y la protección consular, entre otros, con especial atención en las personas en situación de vulnerabilidad y aquellas que estén sometidas a procedimientos administrativos migratorios” (8).

Finalmente, en línea con la Política Nacional Migratoria 2017 – 2025, tanto a nivel constitucional como sectorial, se exige un trato en igualdad de condiciones entre los migrantes y los nacionales al momento de acceder a derechos y servicios -como es en este caso la vivienda, la salud, entre otros- estando este principio íntimamente relacionado con la inclusión de los migrantes dentro de la sociedad peruana (9).

Derecho a una vivienda adecuada y protección de tenencia

Tomando en cuenta el contexto actual en el que nos encontramos, el 18 de marzo del presente año se emitió un comunicado de prensa temático por parte de la Oficina Regional del Alto Comisionado de la ONU, referente a la “vivienda como la primera línea de defensa contra el brote de Covid-19”, en donde se insta a los Estados a tomar medidas extraordinarias para garantizar el derecho a la vivienda, especialmente, respecto de las personas que se enfrentan a la pérdida de empleos y dificultades económicas que podrían resultar en atrasos y desalojos de alquileres. Asimismo, se menciona que los Estados deberán proporcionar asistencia financiera o diferir los pagos de alquiler y promulgar una moratorio sobre los desalojos por mora (10).

¿Qué propuestas de mejoras consideramos que deberían realizarse a este Proyecto de Ley?

1. Inclusión expresa del concepto “grupos en situación de especial vulnerabilidad”

Consideramos muy importante que el Proyecto de Ley incluya una definición completa y clara del concepto de “grupos en especial situación de vulnerabilidad”. Ello debido a que el concepto utilizado en el Proyecto de Ley únicamente pretende incluir a “personas en situación de vulnerabilidad económica” sin tomar en consideración factores como situación migratoria, discapacidades, giro de negocio, grado de educación, entre otros, que pueden haber colocado a la persona en situación de vulnerabilidad.

Todo ello, teniendo en cuenta además que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha publicado un instrumento llamado “Pandemia y Derechos Humanos en las Américas” dedicado exclusivamente a la tutela de los derechos humanos en la situación concreta del Covid-19 (11). Dicho instrumento hace hincapié en la tutela de los grupos en situación de especial vulnerabilidad, sosteniendo que este incluye: “(…) personas en situación de movilidad humana (…), personas que viven en pobreza y pobreza extrema, especialmente personas trabajadoras informales y personas en situación de calle; (…)”.

2. Inclusión expresa de las personas en situación de movilidad como grupo que forma parte de la población en situación de vulnerabilidad que se encuentra dentro del ámbito de aplicación del Proyecto de Ley.

Ello, tras haber realizado el “test de vulnerabilidad” utilizado por la Corte IDH en su jurisprudencia, el cual toma tres (3) elementos base: i) las causas subyacentes, ii) las circunstancias, y iii) las características de la persona o grupo a analizar.

En el caso concreto, respecto a las causas subyacentes, se sostiene que las personas en situación de movilidad no han sido consideradas por parte del Gobierno del Perú en las distintas medidas que se han tomado en el contexto actual del estado de emergencia por el Covid-19. Por tanto, los elementos estructurales del sistema se han comportado como un obstáculo que no permite que estas personas puedan acceder a las medidas y beneficios otorgados al resto de la población.

Respecto a las circunstancias, la población en situación de movilidad se encuentra expuesta a la amenaza de violación de sus derechos; toda vez que no cuentan con medidas que aseguren una protección especial. Si bien los Estados tienen la obligación de garantizar los derechos humanos, esto no ocurre en la realidad. Un ejemplo pertinente de esto es justamente la vulneración al acceso a la atención médica que se viene limitando en el contexto actual.

Finalmente, respecto a las características de este grupo específico, se puede sostener que nos encontramos frente a una población con una alta sensibilidad en función a su fragilidad social; pues incluso se han hecho visibles rasgos discriminatorios por parte de la población peruana, la cual considera que la población extranjera genera un perjuicio a la estabilidad económica y social del país (12).

3. Inclusión de mecanismos de fiscalización y sanciones que garanticen que lo establecido por el Proyecto de Ley será cumplido por los arrendatarios.

Si bien los contratos de arrendamiento se dan, mayoritariamente, entre privados, consideramos que el Gobierno debe diseñar una estrategia que asegure el cumplimiento de lo dispuesto en el Proyecto de Le. Por ejemplo, mediante la creación de una comisión especial que elabore un reglamento donde se precisen las sanciones en caso de no acatar las medidas dispuestas en el Proyecto de Ley. Asimismo, dicha comisión debería servir como conciliadora entre arrendatarios y arrendadores, encargándose de recepcionar, investigar y resolver las denuncias en caso de incumplimientos.

Por todo lo expuesto, esperamos que desde el Congreso de la República se revisen estos argumentos como parte del debate para la aprobación de este sumamente pertinente proyecto de ley. De igual manera, esperamos que los sucesivos que versen sobre suspensión de pagos y limitaciones a los desalojos en el actual contexto tengan siempre en la mira a las personas migrantes y refugiadas como grupo destinatario de especial protección: porque ellos y ellas también merecen la garantía de no ser privados de un techo donde vivir.

REFERENCIAS:

(1) Véase: El Comercio. “El 42% de peruanos están sin trabajo o ya no perciben ingresos a causa de la cuarentena por el coronavirus”. Lima, 21 de abril de 2020.

<https://elcomercio.pe/economia/peru/covid-19-el-42-de-peruanos-estan-sin-trabajo-o-ya-no-perciben-ingresos-a-causa-de-la-cuarentena-por-el-coronavirus-desempleo-informales-trabajo-noticia/?ref=ecr>

(2) Véase: La República. “INEI: 8 de cada 10 extranjeros en el Perú son venezolanos”. Lima, 23 de diciembre de 2019.

<https://larepublica.pe/sociedad/2019/12/23/inei-venezolanos-en-peru-cerca-de-8-de-cada-10-extranjeros-en-el-peru-son-de-venezuela-extranjeros-en-el-peru/>

(3) Véase en la Encuesta dirigida a la población venezolana que reside en el país – ENPOVE 2018.

(4) ESTUPIÑAN-SILVA, Rosmerlin. La vulnerabilidad en la jurisprudencia de la Corte  Interamericana de Derechos Humanos: Esbozo de una tipología. Adaptación del artículo (en francés) que forma parte de la colección “Cahiers Européens”. Universidad París I Pantheón-Sorbonne. Editado por Pedone,2014, pp. 193-232.

(5)Véase: Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Acevedo  Buendía y otros (Cesantes y jubilados de la Contraloría) vs. Perú. Sentencia: 01 de julio de 2009.

 <https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_198_esp.pdf>

(6)Véase: Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Ximenes Lopes vs. Brasil. Sentencia: 04 de julio de 2006.

 <http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_149_esp.pdf >

(7) Véase el artículo 6 del Reglamento de la Ley de Migraciones, aprobado mediante Decreto Supremo N° 007-2017-IN.

(8) Véase: Plan Nacional de Derechos Humanos 2018 – 2021, páginas 139 y 140

<http://spij.minjus.gob.pe/content/banner_secundario/img/muestra/PLAN-ANUAL.pdf>

(9) Según el Enfoque de Derechos Humanos y Enfoque de Inclusión Social señalados en el artículo 1.4.5.1.1 de la Política Nacional Migratoria 2017-2025.

<https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2017/11191.pdf>

(10) Véase: Oficina Regional América del Sur del Alto Comisionado de la ONU. Comunicado de Prensa Temático “La vivienda como la primera línea de defensa contra el brote de COVID-19”. Experta ONU, 18 de marzo de 2020.

<https://acnudh.org/vivienda-es-la-primera-linea-de-defensa-contra-el-brote-de-covid-19-experta-onu/ >

(11) Véase: Corte Interamericana de Derechos Humanos. Pandemia y Derechos Humanos en las Américas. Resolución 1/2020.

 <https://www.oas.org/es/cidh/decisiones/pdf/Resolucion-1-20-es.pdf >

(12) Véase: IDEHPUCP e Instituto de Opinión Pública PUCP (IOP). Informe «Cambios en las Actitudes hacia los Inmigrantes Venezolanos en Lima-Callao 2018-2019», Lima, Perú-2020. <https://idehpucp.pucp.edu.pe/notas-informativas/idehpucp-y-el-iop-presentan-el-informe-cambios-en-las-actitudes-hacia-los-inmigrantes-venezolanos-en-lima-callao-2018-2019/>

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