Por Cyndel Caballero, asociada en Rodrigo, Elías & Medrano Abogados y especializada en temas de medio ambiente

Como se ha explicado en anteriores artículos, el Decreto Legislativo Nº 1500 (el “DL 1500”) aprobó distintas medidas dirigidas a, entre otros, reactivar los proyectos de inversión pública, privada y público privada, en el marco del Estado de Emergencia declarado por el COVID-19.

Precisamente, y considerando las exigencias del DL 1500, en estas últimas semanas el OEFA emitió resoluciones dirigidas a regular el aplazamiento en el pago de las multas, así como el reinicio del cómputo de los plazos administrativos suspendidos a razón de la declaración del Estado de Emergencia; en específico, los plazos de los procedimientos administrativos sancionadores (los “PAS”). En este artículo analizaremos ciertos aspectos de este último tema, desarrollado en el “Reglamento de Acciones de Fiscalización Ambiental del OEFA, durante el Estado de Emergencia en el país ate el brote del COVID-19”, aprobado con la Resolución del Consejo Directivo Nº 008-2020-OEFA-CD (el “Reglamento”). Veamos.

El artículo 7[1] del DL 1500 desarrolla dos temas fundamentales: (i) la exoneración del cumplimiento de las obligaciones ambientales que impliquen la ejecución de trabajos en campo; y, (ii) el cese de esta exoneración y de la suspensión de los plazos de los procedimientos administrativos ambientales, con el reinicio de la actividad económica. Así las cosas, era vital determinar desde cuándo se debía considerar el reinicio de la actividad sujeta a fiscalización ambiental. Ello, no solo a fin retomar el cumplimiento de las obligaciones ambientales que requerían de la ejecución de actividades en campo (i.e. monitoreos); sino también para determinar cuál era el plazo que como administrados teníamos para presentar nuestros descargos o recursos impugnatorios dentro del marco de un PAS.

Considerando lo anterior, el OEFA aprobó el Reglamento, cuyas disposiciones son aplicables a todos los titulares de proyectos de inversión sujetos a las competencias del OEFA; es decir, aquellos proyectos que pertenecen a los siguientes sectores: minero, energético, eléctrico, salud (residuos sólidos), agricultura, pesca, comercio e industria. Con relación al reinicio de los procedimientos administrativos, el artículo 6.2 del Reglamento establece lo siguiente:

“6.2 Plazos de los procedimientos administrativos y actividades derivadas del ejercicio de las funciones de fiscalización ambiental

6.2.1 El cómputo de los plazos de los procedimientos administrativos y actividades derivadas del ejercicio de las funciones de fiscalización ambiental a cargo del OEFA se encuentra suspendido desde el 16 de marzo de 2020 hasta que la actividad sujeta a fiscalización se reinicie.

6.2.2 En el caso de las actividades esenciales, que han venido desarrollándose, el cómputo de los plazos de los procedimientos administrativos a cargo del OEFA está suspendido hasta que se cumpla la condición establecida en el numeral 6.1.3.”

Así pues, ante todo tenemos que para el OEFA la suspensión de los PAS se computa desde el 16 de marzo de 2020. Esto es importante pues la suspensión de plazos de los procedimientos, aprobada en el Decreto Urgencia Nº 026-2020[2], parecía no incluir a los procedimientos sancionadores[3]. Por ello, se aprobó el Decreto de Urgencia Nº 029-2020[4] (el “DU 029-2020”) que aclaró la situación declarando la suspensión de los plazos de los procedimientos de cualquier índole.

En ese sentido, y desde una posición conservadora, muchos administrados consideraron que la suspensión de los plazos de los PAS declarada con el DU 029-2020 se inició el 23 de marzo[5] y no el 16 de marzo. De manera que la precisión que realiza el OEFA en el Reglamento es muy importante, pues corresponde a una interpretación de las normas en favor del administrado. No considerar que la suspensión de los plazos se inició el 16 de marzo de 2020, hubiera generado una limitación para los administrados, toda vez que, en los hechos, desde dicha fecha ya no era materialmente posible presentar escritos en mesa de partes.

No obstante lo anterior, el numeral 6.2 del Reglamento vuelve a precisar, tal y como lo establecía el artículo 7 del DL 1500, que la suspensión de los plazos de los procedimientos, para el caso de las actividades no esenciales[6], termina con el reinicio de la actividad sujeta a fiscalización. Entonces, corresponde analizar desde cuándo se debe considerar el reinicio de una actividad. De hecho, este podría ser tanto: (i) desde el registro (i.e. aprobación) del Plan de Vigilancia, Prevención y Control del COVID – 19 en el trabajo” (el “Plan”); como, (ii) desde el reinicio efectivo de la actividad fiscalizada, porque lo cierto es que no necesariamente el mismo día de la aprobación del Plan el administrado da inicio de sus actividades suspendidas.

En ese contexto, resulta importante destacar que ni el Reglamento ni el DL 1500 definen el término “reinicio de actividades”. Esto incrementa la necesidad de conocer qué implica para el OEFA que una actividad fiscalizable reinicie, ello con el objetivo de calcular los plazos para presentar descargos y/o recursos impugnatorios en los PAS iniciados antes de la declaración del Estado de Emergencia.

Para el caso de las actividades esenciales, es decir, aquellas que seguían desarrollándose durante el Estado de Emergencia, el concepto de “reinicio” en la práctica no es aplicable, toda vez que nunca paralizaron sus actividades. Sin perjuicio de ello, el numeral 6.2.2 del Reglamento determinó que para estas actividades el reinicio se da con el registro (i.e. aprobación) del Plan en el Sistema Integrado para COVID-19[7] (el “SICOVID-19”).

En esa línea, podría interpretarse que la misma lógica aplica para el caso de las actividades no esenciales; es decir, que el reinicio de la actividad fiscalizada también se daría con el registro del Plan en el SICOVID-19. Sin embargo, esta interpretación de la norma genera las siguientes preguntas: (i) ¿qué pasa con los administrados que, a la fecha de aprobación del Reglamento, ya contaban con su Plan registrado?; y, (ii) ¿qué pasa si el registro del Plan y el efectivo reinicio de actividades, se realizan en momentos distintos? A continuación pasaremos a absolver cada una.

Para el caso (i), y aun cuando no lo establezca expresamente el Reglamento, se entiende que los plazos se retoman con la entrada en vigencia de esta norma[8], considerando lo dispuesto en el artículo 103[9] de la Constitución Política del Perú que establece que las consecuencias de una norma solo se aplican a las relaciones y situaciones jurídicas existentes, a partir de su entrada en vigencia. En otras palabras, el ordenamiento jurídico no permite la aplicación retroactiva de las normas, salvo en materia penal, cuando favorece al reo. Por tanto, tendríamos que el cómputo de los plazos de los PAS de los administrados que no realizan actividades esenciales, y que a la fecha de aprobación del Reglamento ya contaban con su Plan registrado, se reinician con la entrada en vigencia del Reglamento[10].

Sin embargo, una interpretación similar (que derive de la Constitución o del DL 1500), no es factible de realizar para el caso (ii); toda vez que este supuesto, relativo a qué pasa cuando una actividad fiscalizable no reinicia con el registro del Plan, es un tema que se da en la práctica y que debió haberse considerado durante la elaboración del Reglamento. Entendemos que la posición de OEFA sería que el reinicio de la actividad fiscalizada se entiende a partir del registro del Plan en el SICOVID-19, sobre la base de lo dispuesto en el artículo 3[11] del Decreto Supremo Nº 080-2020-PCM, modificado mediante la Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto Supremo Nº 101-2020-PCM. Pero, ¿ello se condice con lo que ha ocurrido en la realidad? Creemos que no.

En este contexto, la solución más conservadora sería para estos casos aplicar lo regulado en el artículo 2[12] del Decreto Supremo Nº 087-2020-PCM; y, por tanto, entender que la suspensión del cómputo de los plazos de los PAS, aplica hasta el 10 de junio de 2020. No obstante, entendemos que con el Reglamento, el OEFA habría emitido una disposición mucho más favorable para los administrados, en donde la suspensión de los plazos de los procedimientos se levante: (i) con el reinicio de las actividades, para las actividades no esenciales; o, (ii) con la verificación del registro del Plan en el SICOVID-19, para las actividades esenciales. Sin embargo, y al ser una norma de menor jerarquía que el Decreto Supremo Nº 087-2020-PCM, éstos beneficios solo podrían ser aplicados a aquellos titulares de las actividades fiscalizadas que al 10 de junio de 2020 aun no reiniciaban sus operaciones (actividades no esenciales), o no registraban su Plan en el SICOVID-19 (actividades esenciales).

Los problemas planteados en el presente artículo, todavía no han sido formalmente precisados por el OEFA. Ello ha generado que los administrados efectúen diversas interpretaciones del Reglamento y que, seguramente, serán materia de controversia durante las acciones de fiscalización. En cualquier caso, la interpretación válida debe ser aquella que considere los parámetros constitucionales sobre la aplicación de las normas en el tiempo, así como lo dispuesto en las normas con mayor jerarquía que el Reglamento; sin dejar de lado la realidad de las actividades económicas que ya han sido bastante afectadas durante la pandemia y requieren de un escenario de seguridad jurídica para reactivarse.


BIBLIOGRAFÍA:

[1]     “Artículo 7. Reportes de información de carácter ambiental

      7.1. Exonérase a los administrados de la obligación de presentar a las entidades con competencia ambiental, los reportes, monitoreos y cualquier otra información de carácter ambiental o social, que implique trabajo de campo, así como de la realización de actividades necesarias para dicho fin; con excepción de aquellos casos en que: i) se cuente con dicha información previamente; ii) se evidencie una circunstancia que represente un inminente peligro o alto riesgo de producirse un daño grave a los componentes ambientales agua, aire y suelo; a los recursos naturales; a la salud de las personas y a las acciones destinadas a mitigar las causas que generen la degradación o daño ambiental; o iii) se refieran a emergencias ambientales o catastróficas.

      7.2. Cuando la actividad sujeta a fiscalización ambiental se reinicie, de acuerdo con las disposiciones legales emitidas, cesa la exoneración establecida en el numeral 7.1. así como la suspensión de plazos de los procedimientos de dicha actividad a cargo de la autoridad de fiscalización ambiental competente. En este caso, el desarrollo de la fiscalización considera las disposiciones sanitarias impuestas por la Autoridad de Salud y la habilitación sectorial correspondiente.”

[2]     Que, estableció diversas medidas excepcionales y temporales para prevenir la propagación del COVID-19 en el territorio nacional.

[3]     El numeral 2 de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Urgencia Nº 026-2020 establece que la suspensión de 30 días hábiles aplica al cómputo de los plazos de tramitación de los procedimientos administrativos sujetos a silencio postivo y negativo; lo cual daba a entender que esta suspensión solo aplicaba a los procedimientos dipuestos en los TUPA.

[4]     Que, dictó medidas complementarias destinadas al financiamiento de la micro y pequeña empresa y otras medidas para la reducción del impacto del COVID-19 en la economía peruana.

[5]     Inició a partir del día siguiente de publicado el DU 029-2020 en el Diario Oficial “El Peruano”.

[6]     Actividades que suspendieron el desarrollo de sus actividades durante el Estado de Emergencia Nacional.

[7]     De acuerdo con el numeral 6.2.2 del Reglamento, para las actividades esenciales, el cómputo de los plazos administrativos a cargo del OEFA, están suspendidos hasta que se cumpla la condición dispuesta en el numeral 6.1.3 del Reglamente, que establece lo siguiente:

“6.1.3 En el caso de actividades esenciales que han venido desarrollándose, la suspensión del cumplimiento de la obligación señalada en el numeral 6.1.2 aplica desde el 16 de marzo de 2020 hasta que el OEFA verifique el registro en el Sistema Integrado para COVID-19 (SICOVID-19) del “Plan para la Vigilancia, Prevención y Control del COVID – 19 en el trabajo” del administrado correspondiente, conforme a lo dispuesto en la Resolución Ministerial Nº 239-2020-MINSA.”(Énfasis agregado)

[8]     El Reglamento entró en vigencia el 8 de junio del 2020, siendo publicado el sábado 6 de junio del 2020.

[9]     “Artículo 103°.- Pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón de las diferencias de las personas. La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo. La ley se deroga sólo por otra ley. También queda sin efecto por sentencia que declara su inconstitucionalidad. La Constitución no ampara el abuso del derecho.”

[10]    Tenemos conocimiento de que esta no sería la interpretación adoptada por el OEFA, la cual aparentemente consideraría que para estos casos, se entiende que los plazos de los PAS reinician con la entrada en vigencia del DL 1500. A nuestro criterio esta interpretación sería inconstitucional al permitir la aplicación retroactiva del Reglamento.

[11]    “Única. Modificación de los artículos 3 y 5 del Decreto Supremo Nº 080-2020-PCM

  1. Modifícase el artículo 3 del Decreto Supremo Nº 080-2020-PCM, el mismo que queda redactado en los siguientes términos:

3.1 La reanudación de las actividades incluidas en las fases de la Reanudación de Actividades del presente Decreto Supremo, se efectúa de manera automática una vez que las personas jurídicas hayan registrado su “Plan para la vigilancia, prevención y control de COVID-19 en el trabajo” en el Sistema Integrado para COVID-19 (SICOVID-19) del Ministerio de Salud, teniendo en consideración los “Lineamientos para la vigilancia de la Salud de los trabajadores con riesgo de exposición a COVID-19”, aprobados por Resolución Ministerial Nº 239-2020-MINSA y sus posteriores adecuaciones, así como el Protocolo Sectorial correspondiente cuando el Sector lo haya emitido.

Lo establecido en el párrafo precedente resulta aplicable al reinicio de las actividades de las entidades, empresas y personas jurídicas que realicen actividades destinadas a la provisión o suministro de la cadena logística (insumos, producción tercerizada, transporte, distribución y comercialización) de las actividades comprendidas en las fases de la Reanudación de Actividades.” (Énfasis agregado)

[12]    “Artículo 2. Prórroga de la suspensión del cómputo de plazos regulado en el artículo 28 del Decreto de Urgencia Nº 029-2020 ampliado por el Decreto de Urgencia Nº 053-2020

Prorrogar hasta el 10 de junio del 2020 la suspensión del cómputo de plazos de inicio y tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales previstos en el artículo 28 del Decreto de Urgencia Nº 029-2020, ampliado por el Decreto de Urgencia Nº 053-2020.

Las entidades de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 12.2 del artículo 12 del Decreto de Urgencia Nº 053-2020 están facultadas a aprobar mediante resolución de su titular, el listado de procedimientos que no se encuentra sujeto a la suspensión de plazos.”

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