Por Renzo López Franco, asociado del área Inmobiliaria y Saneamiento de Tierras de Rubio, Leguía, Normand & Asociados

Ya en un artículo anterior[1] hemos analizado la relevancia de las Opiniones Vinculantes (en adelante, las “OV”) emitidas por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (en adelante, MVCS), referidas específicamente al tema habilitaciones urbanas y edificaciones. Al respecto, concluimos que son una herramienta muy útil para los agentes involucrados en los procedimientos vinculados al sector, ya que podrán participar activamente a través de la presentación de consultas que deberán ser absueltas por la autoridad competente.

En el mismo artículo se mencionó que las OV podrían vulnerar la autonomía y competencia municipal en materia urbanística, sobre lo cual anticipamos que a nuestro parecer no existe tal vulneración, sin embargo, quedaría pendiente un análisis algo más extenso para explicar esta posición. Por tanto, a continuación, nos encargamos de desarrollar este tema para complementar el artículo precedente.

La Constitución Política del Perú (en adelante, la “CPP”), establece en su artículo 194° que:

“Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. […]”. Asimismo, el artículo 195° señala que:

“Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo”.

También, el mismo tenor se puede verificar en el Artículo II del Título Preliminar de la Ley No. 27972 – Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, “LOM”), pero además se agrega que:

“La autonomía que la Constitución establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico”.

En ese sentido, tanto en la CPP como en la LOM se reconoce la autonomía que ostentan las municipalidades, sin embargo, también se precisa que tal atribución debe llevarse a cabo en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales, y con sujeción al ordenamiento jurídico. Por tanto, esta autonomía no es absoluta, sino que presenta una limitación, lo cual es razonable, pues el nivel de Gobierno Local debe adecuarse a la normativa que pueda emitir el gobierno nacional en ejercicio de sus competencias, así como a las disposiciones comunes de la administración pública.

Entre estas disposiciones se encuentran los principios administrativos consagrados la Ley No. 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, la “LPAG”). Específicamente, el principio de predictibilidad señala que “la autoridad administrativa deberá brindar a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada trámite, de modo tal que, a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cuál será el resultado final que se obtendrá”. Entonces, las municipalidades deberán actuar conforme a lo referido, es decir, deben procurar adecuar sus acciones para que los procedimientos que se siguen antes estas generen convicción en los administrados de que tendrán el resultado esperado.

Para esta finalidad, el ordenamiento jurídico ha previsto algunas herramientas como los precedentes de observancia obligatoria y las OV, que son fuentes del procedimiento administrativo y uniformizan criterios. De esta manera, se dota de mayor predictibilidad al actuar de la administración pública.

Las OV, como ya hemos explicado anteriormente, tienen como norma habilitante a la Ley No. 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y Edificaciones, en el numeral 10 de su artículo 4°, la cual establece expresamente que la característica vinculante obliga al receptor o destinatario (administración pública) a sujetarse al pronunciamiento, quedado imposibilitado de apartarse, cuestionarla o impugnarla. Por consiguiente, se podría interpretar que las OV al obligar a las municipalidades, vulneran su autonomía (reconocida constitucionalmente), ya que restringe el espacio de interpretación que los funcionarios tienen, para darle sentido a la norma

Por su parte, Ramón Huapaya[2] señala que, las OV “tienen una enorme importancia práctica en la medida que orienta la interpretación que los operadores jurídicos del derecho administrativo realicen en la aplicación práctica de sus instituciones al interior de un procedimiento administrativo”. Así, esta limitación también puede ser vista como una manera de simplificar el trabajo del funcionario encargado de la calificación en el procedimiento.

Entonces, más allá de que las OV son impuestas a las municipalidades, estas tienen una tremenda utilidad pues generan un marco de actuación más concreto, que a su vez facilita el trabajo de los funcionarios respecto a normativa. Lo que a su vez significa mayor celeridad en la tramitación de los procedimientos No obstante, creemos que esta imposición no es una vulneración a la autonomía de las municipalidades, pues esta no es absoluta, en el sentido que deberá limitarse a las disposiciones del ordenamiento jurídico en armonía de las políticas y planes nacionales, como lo es la normativa referida a las habilitaciones urbanas y edificaciones.

Cabe agregar que, lo que hemos venido desarrollando se condice con el Principio de Unidad Estatal, sobre el cual el Tribunal Constitucional ha precisado[3] que “un Estado “unitario descentralizado” es meramente un Estado unitario complejo, es decir, aquel en el que la descentralización solamente se presenta en un ámbito administrativo, más no en un ámbito político. En dichos Estados, las entidades descentralizadas no gozan de verdadera autonomía, pues, si bien tienen importantes potestades reglamentarias y ejecutivas, éstas, finalmente, reducen su cometido a la ejecución de las leyes estatales”. Entonces, nuevamente podemos identificar que las municipalidades deben dirigir sus competencias a la consecución de lo establecido en un marco estatal.

Por otro lado, debemos tener en cuenta que las funciones de la MVCS se encuentran en la Ley No. 30156 – Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento cuyo numeral 2 del artículo 6° (Competencias Exclusivas) que:

El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento es el órgano rector de las políticas nacionales y sectoriales dentro de su ámbito de competencia, que son de obligatorio cumplimiento por los tres niveles de gobierno en el marco del proceso de descentralización, y en todo el territorio nacional. Tiene como competencias exclusivas las siguientes:

[]

    1. Dictar normas y lineamiento técnicos para la adecuada ejecución y supervisión de las políticas nacionales y sectoriales, así como la gestión de los recursos del sector; así como para el otorgamiento o reconocimiento de derechos a través de autorizaciones, permisos y concesiones, en las materias de su competencia, conforme a las normas especiales.

[]

La competencia referida en el párrafo anterior debe complementarse con mayor precisión con lo dispuesto en el artículo 68° del Reglamento de Organización y Funciones del MVCS, aprobado por Decreto Supremo No. 010-2014-VIVIENDA (en adelante, el “ROF”), establece que:

Son funciones de la Dirección de Vivienda, las siguientes:

    1. Elaborar la política nacional y sectorial en habilitaciones urbanas, vivienda y edificaciones, de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado de los tres niveles de gobierno, en coordinación con los órganos, programas del Ministerio, sus organismos públicos y entidades adscritas, y cuando corresponda con aquellas entidades vinculadas a la materia de su competencia;

[]

El ROF esboza la competencia de la Dirección de Vivienda del MVCS para establecer las directrices obligatorias sobre la regulación de las habilitaciones urbanas, vivienda y edificaciones, lo cual es congruente con la atribución brindada por la Ley No. 29090 para la emisión de opiniones vinculantes y, no es contradictorio con la autonomía y competencia municipal, que como ya hemos señalado, no es absoluta y, por el contrario, debe estar sincronizada con las políticas y planes nacionales de desarrollo.

En consecuencia, no existe una vulneración a los atributos que detentan las municipalidades, y por el contrario, la actuación del MVCS en la emisión de las OV, obedece al concepto de Estado unitario, que por motivos de estructura, competencias, y predictibilidad, sirven para establecer un marco normativo uniforme y congruente. Asimismo, buscan generar certeza y predictibilidad para el ciudadano, evitando la disparidad de criterios municipales.

Finalmente, es importante tener en cuenta que, dado que las opiniones vinculantes se refieren a temas de habilitación urbana y edificaciones, consideramos que el Ministerio de Vivienda para su emisión debe tener en cuenta las distintas realidades geográficas, climáticas y de entorno existentes en el país. En esa línea, probablemente los requerimientos edificatorios no necesariamente deben ser rigurosamente exactos en Lima e Iquitos.


[1] Sobre las Opiniones Vinculantes del Ministerio de Vivienda y Construcción en materia de Habilitaciones Urbanas y Edificación, publicado el 9 de junio de 2020 en Enfoque Derecho.

[2] Ramon Huapaya Tapia. El artículo V de la ley del procedimiento administrativo general o el Derecho Administrativo como Ordenamiento Jurídico. En Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General Ley No. 27444.

[3] Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional – Expediente N° 00034-2009-PI/TC

Fuente de imagen: Andina

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