Por Rubén Quevedo, asociado del área Inmobiliaria de Rubio Leguía Normand.

La pandemia ha expuesto las distintas falencias que el Gobierno debe resolver en el corto o mediano plazo en provecho de la población en general. Si bien, desde antes eran conocidas las deficiencias en el sistema de salud, empleo y educación; el nivel de informalidad en el Perú es extremo, y de esa realidad no se escapa la vivienda y la dotación de servicios básicos.

En ese contexto, con fecha 14 de septiembre del 2020, el Pleno del Congreso aprobó el Dictamen de la Comisión de Vivienda que compendiaba los 10 (diez) Proyectos de Ley que postulan, en resumen, la modificación de artículos de la Ley 28687 “Ley de Desarrollo y Complementaria de Formalización de la Propiedad Informal, Acceso al Suelo y Dotación de Servicios Básicos” a efectos de ampliar el plazo de formalización de terrenos ocupados por posesiones informales hasta diciembre del 2015.

Si bien la carta de presentación de dichas propuestas tiene detrás un discurso de solución y salvación para miles de familias de bajos recursos en busca de la obtención del título de propiedad; el aplauso a de dicha gestión es muy discutible, ya que incentiva mayor informalidad[1] y da credibilidad a las promesas ilegales de formalización de miles de traficantes de terrenos[2] que, como videntes, aseguraron que la posesión sobre propiedad del estado, aunque ilegal, en algún momento sería regularizada.

En ese sentido, se pronunciaron entidades, directamente vinculadas, como el Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento (en adelante “MVCS”), la Superintendencia de Bienes Estatales (en adelante “SBN”) y la Superintendencia Nacional de Registros Públicos (en adelante “SUNARP”) en el informe que preparó la Comisión de Vivienda y Construcción por el periodo de Sesiones 2020-2021 para el análisis del Congreso de la República; en donde NO RECOMEDARON la dación de dichas propuestas:

  1. (…) El MVCS emitió opinión mediante el oficio 2337-2019-VIVIENDA/SG, expresando que conforme a los informes de la Oficina General de Asesoría Jurídica y la Dirección de Políticas y Regulación de Vivienda y Urbanismo, las cuales incorporan opiniones expresadas por COFPRI y SBN, que el proyecto no es viable. Y señalan “si hubiera la necesidad de ampliar el ámbito de formalización de la propiedad informal, la propuesta debe tener en cuenta el plazo de la Ley 29618 (vigente desde el 25 de noviembre del 2010) (…)
  2. (…) El MVCS emitió opinión mediante el oficio N° 136-2020 estableciendo que la propuesta contenida en el Proyecto de Ley 4870/2020-CR, tendría que incorporar elementos que aseguren la mejora de la calidad de vida de la población asentada en esos lugares y no solo contemplar la formalización de las mismas. Por ello, se considera que abordar el problema de las posesiones informales únicamente a través de la formalización es contraproducente para el proceso de planificación urbana de las ciudades, debiendo la propuesta complementarse con acciones que permitan a la población lograr un desarrollo sostenible y su incorporación a las zonas consolidadas de las ciudades (…)
  3. (…) SUNARP emite opinión mediante Oficio N° 078-2020-SUNARP/SN, con informe sustentado por la Dirección Técnica Registral, en la que señala que: “no basta que el Estado puede titular los predios, sin otorgar a los ciudadanos otras garantías y servicios en materia de seguridad, salubridad y acceso a los servicios básicos (…).
  4. (…)SUNARP emite opinión mediante Oficio N° 078-2020-SUNARP/SN, con informe sustentado por la Dirección Técnica Registral, en la que señala que: “Al respecto, debemos señalar que desde la creación de COFOPRI en el año 1996, se han expedido hasta la fecha más de 2 millones de títulos; sin embargo, ello no ha significado que la mayoría de los ciudadanos se mantengan en la formalidad. En efecto, el esfuerzo desplegado por el Estado para lograr la titulación de predios a nivel nacional ha generado estudios, como en el caso de Héctor Alexis Laguna Torres, quien en su artículo “nivel de actualización de titulares y datos en el Registro de Predios de la Zona Registral N° XII-Sede Arequipa”, desarrolló la hipótesis que los predios formalizados durante la etapa de formalización masiva se encontraban en proceso de regreso a la informalidad. Esto se debe a que los propietarios que habían recibido un título de propiedad no lograban formalizar los segundos actos como independizaciones, fábricas, sucesiones intestadas y otros (…)”.

Es válido lo mencionado por el MVCS respecto a la contraposición normativa que presenta la ampliación del plazo; ya en los últimos 15 años el Estado ha buscado tutelar los bienes de dominio público y privado del Estado[3] en el siguiente sentido:

  • Ley 29618 “Ley que declara la imprescriptibilidad de los bienes de dominio privado del Estado”; estableciendo una fecha de corte al 24 de noviembre del 2010 respecto de la cual, el Tribunal Constitucional, ha respaldado la constitucionalidad de dicha norma. Siendo que para el acceso al suelo estatal existen mecanismos transparentes ante la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales.
  • Ley 30230 “que estableció medidas de simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país” habilitó la recuperación de propiedad estatal a partir de la modificación del artículo 920° del Código Civil

En ese contexto, sin perjuicio del contenido social de la propuesta legislativa, existe una dirección contraria a lo que proponen las normas en cita que, en mayor o menor medida han buscado preservar la propiedad estatal del tráfico de terrenos[4]; ya que la premisa de este negocio[5] es lucrar con la expectativa de la gente; y la ampliación de plazo al 2015, promovería dicho supuesto.

La realidad nos hace ver que vivimos en un país en donde la posesión sobre propiedad del Estado y las construcciones informales (ampliación de plazo de regularización en la Ley 29090 y Ley 27157) son rentables; ya que el costo de infringir la norma no atemoriza, sino que, en cuestión de tiempo, premia.

Lamentablemente, el camino legislativo avalado por el Congreso y por el Presidente de la República, en el discurso presidencial de 28 de julio[6], deja de lado la crítica planteada; por lo que, a modo de opinión, el Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento deberá promover políticas dirigida a:

  • La identificación del predio a regularizar y los titulares de regularización a efectos de que dicha norma no contribuya al incentivo de mayor tráfico de terrenos; por lo que deberán implementarse reglas claras que diseñen un proceso efectivo y transparente.

Cabe precisar que la Ley 29151 “Ley del Sistema Nacional de Bienes Estatales” establece mecanismos de acceso al suelo estatal por causales de venta directa y por subasta pública.

  • Dado que el sentido de la norma es promover regularización de propiedad a favor de, en su mayoría, personas en pobreza y extrema pobreza; solo a ellos se deberá configurar el supuesto de otorgamiento gratuito del suelo: estableciendo trabajo de gabinete y de campo (incluso con uso de Google Earth como herramienta, que confirme la posesión en la fecha propuesta como plazo de ampliación) para corroborar la excepción.
  • Dado que el supuesto de titulación solo resuelve una arista de la informalidad, es necesario que se corrobore previamente la posibilidad de dotación de servicios básicos de luz, agua y desagüe; a efectos de no autogenerar un problema que, como en tiempos de COVID, generen problemas de insalubridad por las condiciones de vida. Ello se condice con las recomendaciones del MVCS y SUNARP.
  • Finalmente, y en la línea de lo mencionado anteriormente respecto a la calidad de vida de la población, tomar en consideración que, más allá del plazo de regularización, es vital trazar políticas de reasentamiento en caso se identifique riesgo en seguridad y salubridad en las zonas que requieran formalización.

 Para hablar de formalización, es necesario separar tres problemas por resolver:

  • La necesidad de vivienda titulada.
  • Que cuente con dotación de servicios básicos como luz, agua y desagüe; y
  • Que esta sea construida bajo estándares necesarios para la vivencia del ser humano (lote mínimo normativo, servicios de salud, materiales seguros, sobre zonas seguras y aptas, etc).

Dependiendo del cumplimiento de dichos presupuestos, podremos hablar del nivel de informalidad urbana que tiene un inmueble; y los distintos riesgos que, con pandemia o no, un propietario o poseedor está asumiendo.

Más allá de que en el Perú el acceso a la propiedad es al revés (primero se invade y luego se sanea), las políticas legislativas no deben plantear soluciones cortoplacistas y sin sustente técnico y legal previo. Si bien la falta de títulos de propiedad es una realidad, producto de su historia; las soluciones deben venir con proyectos integrales que no solo contemplen titulación al por mayor, sino tener el claro el concepto de urbanismo.


Referencias: 

[1] https://peru21.pe/opinion/un-botin-para-los-traficantes-noticia/

[2]https://elcomercio.pe/opinion/colaboradores/terrenos-informalidad-congreso-el-populismo-estatal-y-la-ciudad-informal-por-ricardo-fort-noticia/

[3] Esto es debido a la incesable lucha contra las invasiones de terreno y el tráfico ilegal de terrenos del Estado; y es que no es novedad que los asentamientos humanos se inician, en su mayoría de casos, a partir de la toma de posesión ilegal de un grupo de agentes inescrupulosos que procuran lucrar con la propiedad estatal; asegurando un saneamiento futuro a cambio de dinero y mantener posesión.

[4]https://larepublica.pe/sociedad/2020/03/13/traficantes-se-aprenderan-de-terrenos-destinados-para-parques-en-ancash-lrnd/

[5]https://ojo-publico.com/1284/el-esquema-que-encubrio-el-trafico-de-tierras-en-la-amazonia

[6]https://www.cofopri.gob.pe/prensa/noticias/presidente-mart%C3%ADn-vizcarra-anuncia-ampliaci%C3%B3n-de-la-formalizaci%C3%B3n-en-todo-el-pa%C3%ADs/

Fuente de imagen: ONU-Habitat

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