¿Qué falta en Perú para una adecuada gestión sostenible de recursos hídricos?

Sin agua no existe el desarrollo de ninguna actividad productiva de interés general, como la minería, la agricultura o la producción de energía.

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Por Alessandra León Barrón, estudiante de séptimo ciclo de la Facultad de Derecho de la UDEP y practicante en Vinatea & Toyama

Los derechos de uso del agua, el recurso más vital de nuestro planeta, han empezado a cotizar en el mercado de futuros de Wall Street. De acuerdo al Informe Mundial de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos, «el uso global del agua se ha multiplicado por seis en los últimos 100 años y continúa aumentando a un ritmo constante de 1% anual»[1] a raíz del crecimiento demográfico, el desarrollo económico, el cambio climático y las nuevas formas de consumo, que vuelven cada vez más impredecible la disponibilidad del agua. No obstante, a mi entender, existen otros caminos -menos lesivos- que permiten ahorrar la mercantilización de este bien primario. Como punto de partida, es esencial apostar por reforzar la gestión pública hídrica, reformando la legislación, -concretamente, del marco del agua-, con disposiciones que permitan el perfeccionamiento de las medidas hasta la fecha tomadas y que garanticen los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), sin que el recurso se sujete a las fluctuaciones del mercado, cuya lógica no reconoce el valor social del agua para la creación de ecosistemas saludables y preservación de la naturaleza y biodiversidad.

Aterrizando concretamente en la situación hídrica peruana, el primer problema por resolver implica derribar la sectorización de la gestión del agua, es decir, crear canales que puedan integrar con efectividad las políticas públicas relacionadas al agua, desde un enfoque transectorial, transversal e integral, ya que debemos observar detenidamente la naturaleza plurifuncional que tiene la gestión del agua para las sociedades, ecosistemas y para el medio ambiente. Para lograr una gestión efectiva y sostenible de este recurso se debe fortalecer la coordinación interinstitucional, lo que nos permitirá cumplir simultáneamente con el Artículo 67º de la Constitución Política de 1993, que establece que el uso del agua debe ser sostenible, es decir, se debe gestionar pensando en las generaciones presentes y futuras.

Ahora bien, en nuestro ordenamiento jurídico, en virtud del Decreto Supremo Nº 06-2015-MINAGRI, se promulgó la Política y Estrategia Nacional de Recursos Hídricos con la finalidad de cerrar las brechas existentes sobre materia hídrica y articular con los sectores involucrados. La Política versa sobre cinco ejes centrales: (i) Gestión de la cantidad, (ii) Gestión de la calidad, (iii) Gestión de la oportunidad, (iv) Gestión de la cultura del agua y (v) Adaptación al cambio climático y eventos externos.

La gestión de la calidad nos brinda las condiciones en las cuales se encuentra cada uno de los cuerpos hídricos de nuestro país -ríos, lagunas, lagos y mar-, permitiéndonos definir el sistema de tratamiento que se le deberá dar al recurso hídrico para los distintos usos. De esta manera, contamos en nuestro ordenamiento con dos parámetros ambientales estipulados en la Ley General Ambiental (LGA): (i) los Estándares de Calidad Ambiental (ECA) y (ii) los Límites Máximos Permisibles (LMP). Dentro de esta gestión se evidencian a continuación algunas carencias en el curso de la coordinación interinstitucional antes mencionada, y consecuentemente, se formulan algunas propuestas para superarlas y fortalecer la misma.

En la teoría, son los sectores los que formulan sus LMP y estos son puestos a consideración del ente rector, es decir, el Ministerio del Ambiente (MINAM). A partir de esto, se debe comenzar un proceso de socialización y discusión con el sector privado para llegar a un consenso y, finalmente, aprobar la norma de los LMP propuesta por el sector en particular. Sin embargo, en la práctica, vemos que solo son los sectores los que proponen los LMP, sin ver una presencia predominante del ente rector en la misma, situación que debe revertirse para fortalecer una coordinación con mayor legitimidad.

Por otro lado, es necesario reconocer que el ente rector del Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos (SNGRH) es la Autoridad Nacional del Agua (ANA), y es esta la que debe proponer las normas referidas a materia hídrica. Por ello, la propuesta del ECA del agua no debería provenir del MINAM, sino de la ANA, que debe ser la responsable de elaborar una norma que esté acorde a nuestra realidad nacional, y que a su vez, deberá ser sometida a consideración para que el MINAM inicie un proceso de socialización y análisis, a fin de lograrse su aprobación y garantizar una mirada interior del sector agua, cosa que no se ha logrado hasta la fecha. Es necesaria la participación de los distintos sectores y una articulación en los tres niveles de gobierno, bajo el fortalecimiento de la institucionalidad en una Autoridad Única Multisectorial: la ANA, que debe dejar de ser meramente una entidad técnica normativa y convertirse en una entidad ejecutora, potenciando su toma de decisiones. Para ello, se le debe proporcionar de herramientas que faciliten el ejercicio de sus capacidades, como la elaboración y promoción de proyectos de inversión o capacidades meramente técnicas.

Sin perjuicio de lo anterior, se debe resaltar la importancia de la generación de mecanismos de financiamiento que coadyuven en la gestión, ya que en la actualidad, una debilidad manifiesta recae en la inexistencia de financiamiento para la ANA, que de acuerdo a Juan Carlos Castro Vargas, Ex Director General de Asuntos Ambientales Agrarios en el Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI), «se financia en un 80% con sus recursos propios. El tesoro público le destina solo un 20%, que se consume, básicamente, en pagar sueldos de personal nombrado y algunas otras actividades.[2]»

El segundo paso para avanzar en el camino hacia la sostenibilidad de la gestión hídrica es optimizar el marco normativo, fortaleciendo la supervisión, fiscalización y prevención de conflictos por el uso del agua. En primer lugar, nos encontramos frente a un problema concreto de incoherencia legislativa: cuando el LMP afecta el ECA, lo que se debe hacer es corregir el LMP. Sin embargo, la norma solo parece decir que la regulación del LMP solo deberá hacerse cuando se exceda el mismo, y entonces, ¿qué sucede cuando, a pesar de cumplir con el LMP, altero el ECA? ¿Debo regularlo de igual manera? Nuestra norma aparenta no estar diseñada para ofrecer una solución a este asunto, pues parecería ser que solo basta con cumplir con el LMP, sin perjuicio de los posibles daños ambientales futuros. Para hacer frente a esto, es necesario generar instrumentos de planificación de carácter técnico, normativo y económico y generar las políticas adecuadas, ya que actualmente, no existe una adecuada normativa que contribuya a dicha fiscalización, y que además, nos brinde información sobre lo que ocurre con los recursos hídricos, porque sin información, no podemos tomar decisiones eficaces para resolver posibles conflictos vinculados al agua. Esto está relacionado con la gestión de la cantidad del agua, que nos permite identificar las fuentes para evaluar la oferta y demanda hídrica en nuestro país para realizar un balance adecuado y tomar decisiones informadas para la gestión de recursos hídricos, de lo contrario, no podríamos asignar derechos de agua a las actividades que lo requieran, como la actividad poblacional, minera, agrícola, entre otras.

Por otro lado, hay que simplificar los procedimientos administrativos en materia hídrica, buscando fomentar un uso eficiente y sostenible del agua y promover el desarrollo de una actividad económica responsable. Es decir, hay que utilizar la cantidad de agua que es realmente necesaria y no sobrepasar la asignada, y de ser posible, utilizar menos. Por ejemplo, el sector agricultura es una de las actividades con mayor ineficiencia en la gestión del agua: demanda alrededor del 80% del agua disponible y sufre grandes pérdidas por la forma tradicional en la que se suele hacer la agricultura en nuestro país, mediante métodos de riego por gravedad o riego por inundaciones, o porque somos poseedores de cultivos que demandan mucha agua, como el arroz. Para sobrepasar dicho problema, hay que cambiar el enfoque, reconociendo la necesidad de manejar tecnologías innovadoras que nos provean de nuevas formas para realizar la actividad.

Esto va de la mano con la gestión de la cultura del agua, que nos permitirá a todos los peruanos, desde las autoridades hídricas hasta los ciudadanos, reforzar una cultura de gestión eficiente del agua para brindar y contar con la información suficiente para valorar adecuadamente los recursos hídricos y promover su aprovechamiento sostenible, que se ha ido afianzando con la creación del SNGRH y el Sistema Nacional de Información de Recursos Hídricos. Además, es importante desarrollar una mejor capacitación, que nos posibilite una prevención más adecuada de las controversias en materia hídrica.

En tercer lugar, hay que reforzar la gestión integrada de los recursos hídricos (GIRH), que en nuestro país, se hace a través del enfoque de cuenca: el territorio para la gestión del agua es la cuenca hidrográfica. La GIRH forma parte de una de las metas del ODS número 6 de la ONU al que está vinculado el Estado peruano, y se define como «un proceso que promueve el desarrollo y manejo coordinado del agua, la tierra y otros recursos relacionados, con el fin de maximizar el bienestar económico y social resultante de manera equitativa, sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas vitales.[3]»  El Perú declaró de interés nacional y necesidad pública la implementación de la GIRH, de acuerdo al Título I – Disposiciones Generales, Artículo 3 de la Ley de Recursos Hídricos (Ley Nº 29338), comprometiéndose el Estado Peruano a integrarla dentro de la Política de Estado sobre Recursos Hídricos, con la finalidad de alcanzar la seguridad hídrica, energética y alimentaria, ya que se busca que todos los sectores luchen contra las enfermedades y la desnutrición que estén vinculadas a la escasez de agua o a la mala calidad del agua producto de la contaminación, reconociendo que no solo es obligación del sector salud, sino de la participación de la sociedad en su conjunto para gozar de la legitimidad y sostenibilidad necesaria. Para ello, deberán participar actores estratégicos como: (i) el sector privado, para financiar las estrategias propuestas, (ii) los académicos, para abastecer del conocimiento requerido, (iii) el sector público, para implementar políticas públicas y proporcionar agua de calidad y de cantidad suficiente para asegurar la salubridad. Esto está relacionado a la gestión de la oportunidad del agua, que busca garantizar el acceso al agua en el momento en que se necesite la misma. Para ello, es menester promover una mayor cantidad de inversiones públicas o privadas para desarrollar infraestructura sostenible hidráulica, además de invertir en zonas vulnerables y de extrema pobreza, por ejemplo, mediante la implementación de micro sistemas hidráulicos a nivel de parcela que contribuyan a la producción en dicha zona. Además, se debe poner énfasis y prioridad en el proceso de formalización del otorgamiento del derecho de uso de aguas permanentes y estacionales, ya que en el Perú, más del 70% de las actividades son informales, y dentro del sector agua existe una significativa cantidad de empresas que utilizan el recurso sin los permisos debidos.

Un concepto importante que surge dentro de este enfoque es el de la Gobernanza Hídrica en Cuenca, definida «como marco político e institucional para el desarrollo de la GIRH (…) y la provisión de servicios de saneamiento en los diferentes niveles de la sociedad[4]», que abarca la coordinación entre los distintos actores sociales estratégicos gubernamentales y no gubernamentales. Además, abraza una serie de normas e instituciones y enlaza «las políticas públicas con las actividades locales y redes de influencia constituidas por las fuerzas del mercado internacional, del sector privado y de la sociedad civil[5]». Sin embargo, el marco normativo es una condición necesaria pero no suficiente para implementar la Gobernanza Hídrica en todas las cuencas nacionales, ya que es imprescindible una voluntad política fuerte que plasme en la realidad los mecanismos y condiciones económicas, sociales y ambientales requeridas para permitir una eficiente interrelación transectorial y una visión de valor compartido. Para ello, el sector agua debe tomar en cuenta para la gestión del recurso una serie de principios y estándares para el reporte de indicadores ambientales, entre ellos, los principios de gobernanza de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y la evaluación de desempeño ambiental de la OCDE.

No obstante, como país no contamos con una autoridad que se encargue de la gestión de cuencas y defina políticas de cuencas; solo existe una que define políticas de recursos hídricos en las cuencas, que es distinto. Así, como cuarto paso hacia una gestión hídrica sostenible y para evitar un desorden a nivel de cuencas, es necesario implementar un ordenamiento en la cuenca y avanzar hacia el desarrollo de un enfoque ambiental, sostenible y holístico en las cuencas, esto significa que, si bien reconocemos que el recurso estratégico de planificación de la cuenca es el agua, hay que atribuirle importancia a demás recursos naturales, y en general, al ambiente y ecosistema que rodea la cuenca, lo que nos permitirá hablar de un manejo integrado de cuencas, que es a lo que debemos apuntar para el cierre de brechas. Parte importante de ello es fomentar la creación de más Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca, que involucren la participación de los actores sociales de la cuenca importantes en la gestión hídrica, como las comunidades. Sin embargo, estos Consejos todavía son muy débiles, ya que existen solo doce a nivel nacional.

Además, es vital una gestión de cuencas que nos permita aterrizar en cómo aprovechar, de forma particular, los recursos de una cuenca. Por ejemplo, de acuerdo a Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales de la Biodiversidad existen distintas clasificaciones de los suelos: para usos agrícolas, forestales, agropecuarios, entre otros, y en consecuencia, limitaciones en su uso. A raíz de ello, coexisten distintos intereses sobre las zonas, generándose conflictos y siendo necesaria una gestión uniforme de este recurso en la cuenca para prevenirlos.

Por último, debemos incorporar la seguridad hídrica como una prioridad en la agenda política y económica nacional. Hay que desarrollar un enfoque de sostenibilidad del recurso hídrico y no de restricción, es decir, aprender a utilizar el recurso y cuidarlo para las generaciones futuras, tanto en cantidad como en calidad pero sin limitar el acceso, y para ello, es necesaria la actualización del Plan Nacional de Recursos Hídricos que incorpora los indicadores en seguridad hídrica, considerando como prioritario:

  • La disponibilidad: hay que promover una cantidad y calidad adecuada de recursos hídricos para el abastecimiento poblacional y subsistencia humana, el uso productivo y la protección de ecosistemas.
  • La capacidad: hay que fortalecer una capacidad institucional, financiera y de infraestructura que nos permita un acceso y aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos entre los distintos sectores (social, ambiental y económico) y para los distintos usos.
  • El riesgo: debemos alcanzar un nivel suficiente para enfrentar y recuperarse de los posibles impactos ambientales por desastres vinculados al agua.

Por último, vinculado a la seguridad hídrica tenemos el quinto eje que trata sobre la adaptación al cambio climático y eventos externos. Si se afecta el recurso hídrico con el impacto del cambio climático, se compromete la seguridad hídrica, y con ello la seguridad alimentaria. Para hacer frente al cambio climático en cada sector y reducir la vulnerabilidad de la población, de los ecosistemas y de las actividades económicas hay que avanzar con pequeñas metas, como por ejemplo, la reciente publicación del proyecto del Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático del Perú (NAP) en la Resolución Ministerial Nº 275-2020-MINAM. Además, es vital incidir en la promoción de la investigación científica y académica para la difusión de conocimientos de estrategias para la adaptación al cambio climático y para una gestión de riesgos de desastres respecto a la gestión hídrica.

El agua es un bien común de dominio público y el pilar fundamental donde descansa el desarrollo sostenible de un país. El acceso a este recurso es una necesidad biológica e inevitable, por ende, es reconocido por la ONU como un derecho humano, al ser el manantial de donde fluyen y emergen todos los derechos fundamentales, porque es vital para la subsistencia humana: si uno no tiene acceso al agua, no puede ejercer el derecho a la salud, a la educación, y lo más importante, a una vida digna. Además, es fundamental para un buen desarrollo socio-económico, porque sin agua no existe el desarrollo de ninguna actividad productiva de interés general, como la minería, la agricultura o la producción de energía.

Deberíamos aprovechar que somos el octavo país con mayores disponibilidades hídricas en el mundo, sin embargo, debemos tener en cuenta que también somos el tercer país en América Latina con mayor vulnerabilidad a los efectos del cambio climático, que tienden a repercutir irreversiblemente en el recurso hídrico. Por lo tanto, es imprescindible que implementemos políticas públicas para aprovechar la capacidad productiva del agua y reforzar la gobernanza hídrica nacional, en coordinación y articulación del sector público y privado, para fomentar un uso -directo e indirecto- del agua que sea eficiente y reducir la huella de agua a un nivel sostenible, tanto respecto al uso primario de consumo directo para la supervivencia, de consumo poblacional rural y urbano y de consumo productivo, incentivando a los sectores que desarrollen buenas prácticas sostenibles, implementen nuevas tecnologías que minimicen el consumo del agua en sus operaciones y procesos y sigan los parámetros y estándares ambientales definidos por nuestro ordenamiento. Además, se debe incentivar a que las empresas privadas sean transparentes y que demuestren a la ciudadanía que han cumplido con ciertos requisitos mínimos de producción y que son respetuosos con los recursos hídricos, fomentando la circulación de información y contribuyendo a fortalecer la cultura del agua. Solo de esta manera podremos alcanzar la seguridad hídrica y preservar este recurso natural, que es patrimonio de la nación y le pertenece a todos los peruanos.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS: 

  1. Burstein-Roda, T. (2018). “Reflexiones sobre la gestión de los recursos hídricos y la salud pública en el Perú”. Extraído de: https://rpmesp.ins.gob.pe/index.php/rpmesp/article/view/3641/3064
  2. Global Water Partnership (GWP). “¿Qué es la GIRH?”. Extraído de: https://www.gwp.org/es/GWP-Sud-America/ACERCA/por-que/PRINCIPALES-DESAFIOS/Que-es-la-GIRH/
  3. Juan Carlos Castro Vargas. (2020). “I Congreso Nacional de Sostenibilidad Ambiental en la industria minera. Gestión de Recursos Hídricos en el Perú.”

4. Noticias ONU. (2020). “El agua, parte del problema, pero también de la solución ante el      cambio climático”. Extraído de: https://news.un.org/es/story/2020/03/1471492


[1] Noticias ONU. (2020). “El agua, parte del problema, pero también de la solución ante el cambio climático.”

[2] Juan Carlos Castro Vargas. (2020). “I Congreso Nacional de Sostenibilidad Ambiental en la industria minera, Gestión de Recursos Hídricos en el Perú.”

[3] Global Water Partnership (GWP). “¿Qué es la GIRH?”.

[4] Burstein-Roda, T. (2018). “Reflexiones sobre la gestión de los recursos hídricos y la salud pública en el Perú”.

[5] Burstein-Roda, T.

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