Por Diego A. Mauricio Ocampo, bachiller en Derecho, ex miembro del Consejo Editorial de Enfoque Derecho.
A mi hermana Cristina, a mi mamá y a Frida Segura por las complicidades.
Durante trece días, el régimen internacional sobre cambio climático se propuso realizar un cambio de la esencia de los principios y los valores de la Convención Marco sobre Cambio Climático y del Protocolo de Kioto. Hoy resulta apresurado realizar un balance, puesto que lo que se sembró en Lima se germinará, cosechará o marchitará recién en París.
Pese a ello, queremos hacer una síntesis del desarrollo del artículo 6 de la Convención Marco en estos trece días de negociaciones. Nuestro propósito es que el lector conozca cómo cambia el Derecho Internacional ambiental y determine si existe un suelo fértil para lo que representa este artículo.
La génesis del artículo 6 y los programas de trabajo de Nueva Delhi (I y II)
Entre diciembre de 1991 y mayo de 1992, los Estados negociadores consensuaron la importancia de seis actividades que terminaron incluidas en el artículo 6 de la Convención Marco sobre Cambio Climático: 1) la educación, 2) la formación de capacidades, 3) la sensibilización del público, 4) la participación en los espacios públicos, 5) el acceso a la información, y 6) la cooperación internacional [1]. Estas seis acciones buscaban democratizar progresivamente la gobernanza climática. De esta manera, el cambio climático dejaba de ser un asunto interestatal de disputas científicas, jurídicas y ciertamente políticas, para transformarse en un espacio de diálogo permanente entre diversos grupos de interés.
Sin embargo, durante más de dos décadas, estas seis actividades han sido implementadas irregularmente por las Partes de la Convención. Para promover la implementación progresiva del artículo 6, la Conferencia de las Partes adoptó el Programa de Trabajo de Nueva Delhi mediante la Decisión 11/CP8 donde se mencionó la necesidad de incorporar a los jóvenes en la gestión ambiental.
Cinco años después, este programa fue enmendado y prorrogado por cinco años mediante la Decisión 9/CP13, donde se desarrollaron los contenidos esenciales de estas actividades, quedando pendiente su revisión y sustitución por un nuevo mandato.
El germen de los derechos humanos en el Programa de Doha
Finalmente, con más ambiciones, ante la presión de los jóvenes y los activistas del clima, mediante la Decisión 15/CP18 se aprobó el Programa de Trabajo de Doha, el cual permanecerá vigente hasta el 2020. El actual programa reconoce la importancia de la inclusión del género en el desarrollo de estas actividades. Asimismo, Doha acepta que los principales sujetos impactados por los efectos nocivos del cambio climático se beneficien de estas actividades. En estas y en otras referencias, Doha ofrece una serie de “bisagras” que deberían relacionar las políticas climáticas con los estándares de los derechos humanos. En ello, el potencial reformador de los derechos humanos ha sido una tarea en suma ardua, puesto que los derechos humanos siempre han parecido argumentos de ciencia ficción durante negociaciones extremadamente rígidas y polarizadas. Sin embargo, poco a poco se vienen dando avances notables, aunque silenciosos, en relación a este artículo.
Lo que pasó en la COP 20 en relación al artículo 6
En trece días de negociaciones se dieron los siguientes desarrollos en la gobernanza climática:
1. El Órgano Subsidiario de Implementación (SBI/OSI por sus siglas en inglés/español) trató de incentivar el desarrollo de las seis actividades de esta manera:
El OSI recibió el reporte del Segundo Diálogo sobre el Artículo 6 de la Convención referido a tres de las actividades priorizadas del Programa de Doha en este período (educación, formación y sensibilización) con el propósito de mantener este tema en la agenda climática. (Véase FCCC/SBI/2014/16, el webcast de la primera sesión y la nota del Salón de prensa para el primer día).
El OSI recibió un análisis técnico sobre la evaluación de los reportes nacionales de los países incluidos en el Anexo I. En este informe se propusieron algunos cambios que incentiven la implementación como la adopción de criterios de monitoreo, evaluación de la eficacia de las actividades y la presentación de datos desagregados por los participantes de las actividades diseñadas por los países incluidos en el Anexo I.
Estas actividades pueden parecer insignificantes, pero, mientras no exista un nuevo acuerdo sobre estos seis elementos, estos son los pasos decididos de la gobernanza climática. Además, estas actividades servirán de antecedentes y base institucional del régimen que remplace la Convención Marco y el Protocolo de Kioto a partir del año 2020.
2. Por su parte, la Conferencia de las Partes (COP) trató de no quedarse atrás presentando un resultado. Perú y Polonia propusieron que la COP adopte una propuesta de Declaración Ministerial sobre la educación y la sensibilización en la que se remarcó la importancia general de las seis actividades del artículo 6 y el compromiso para continuar en el desarrollo del Programa de Doha. Un punto importante del borrador de este instrumento se encontraba en señalar que detrás de estos artículos se encontraba la promoción de la “justicia climática”. Finalmente, el 13 de diciembre se aprobó esta Declaración con la condición de que se retirara la mención a la “justicia climática”, por lo fuerte y lo extraño de su significado en el marco de la Convención Marco y del Protocolo de Kioto.
Al respecto, resulta trascendente reconocer que la Declaración Ministerial visibilizó a algunos de los grupos identitarios que en determinados contextos suelen ser impactados o poseen una gran capacidad adaptativa en relación los efectos del cambio climático. Por ello, la Declaración Ministerial remarca la necesidad de que esos colectivos sean incorporados plenamente en las seis actividades del artículo 6 (FCCC/CP/2014/L.1/Rev.1).
3. Finalmente, el Grupo de Trabajo Especial sobre la Plataforma de Durban para una acción reforzada adoptó consensos sobre el artículo 6. A partir de la declaración de Bolivia a nombre del G77+ China del 2 de diciembre, los países en desarrollo solicitaron en varias oportunidades que el régimen en negociación reconozca las actividades del artículo 6 [2]. Estas referencias a las seis actividades del artículo 6 ya se perfilaban desde versiones anteriores de los borradores. A diferencia de lo que ocurrió con otras referencias como “los derechos humanos” o a “los pueblos indígenas”, estas anotaciones no fueron reducidas ni recortadas del anexo del “Llamado de Lima para la Acción Climática”.
¿Y cómo pasó esto? Las delegaciones estatales estuvieron más preocupadas en otros temas como las amenazas del régimen de responsabilidades comunes, pero diferenciadas, y de los alcances del régimen de las pérdidas y los daños que dio a la luz en Varsovia. Este desgaste facilitó que no emergieran confrontaciones mayores en relación a las actividades del artículo 6 de modo tal que se atendieron las solicitudes de los países en desarrollo.
[1] Véase: la evolución de los textos del convenio en A/AC.237/Misc.17; A/AC.237/Misc.17/Add.2; y A/AC.237/L.14/Add.3
[2] Para tal efecto, léanse las declaraciones de Costa Rica a nombre del CELAC, Nauru a nombre de los AOSIS, Belice a nombre del Sistema de la Integración Centroamericana, entre otras.
