Oscar Sumar, director de Regulación Racional y doctor en Derecho por UC Berkeley
Actualmente, se encuentra en debate una norma en el Congreso con el objetivo de “fortalecer” a los organismos reguladores en concordancia con las recomendaciones de la OCDE. Sin embargo, cabe preguntarnos si esta es la discusión pertinente o más bien deberíamos estar pensando en un “plan de retiro” para éstos… la justificación original para la creación de las “Osis” fue que los mercados estaban pasando de ser estatales (monopólicos) a privados pero sin competencia, lo cual podría traer precios monopólicos y abusos de las empresas. Dejamos de lado el paradigma de “estatal” pero no fue reemplazado por el libre mercado, sino por “privado pero regulado”. Cabe preguntarnos si esa idea –que parecía sensata en los 90s- aún lo sigue siendo.
1980-1990: La economía es paupérrima. Perú no puede pagar (los intereses de) la deuda externa. El Estado presta todos los llamados “servicios públicos”, casi en exclusividad. Telefónica, por ejemplo, es una empresa estatal.
1990-1995: El Gobierno de Fujimori decide adoptar las “recomendaciones” del Consenso de Washington. Si Perú no hacía esto, el Banco Mundial no le iba a prestar más dinero a Perú, lo que nos hubiera llevado más o menos a la situación actual de Venezuela. Una de las recomendaciones consistía en privatizar los “servicios públicos”. Dado que la venta de la empresa de telefonía –por ejemplo- a un privado iba a llevar a un monopolio (de hecho la propia ley se aseguró de eso al darle un monopolio de 5 años a Telefónica), entonces se consideró prudente regularlo como si fuera un “monopolio natural”.
La regulación de un monopolio natural implica regulación de precios y de estándares del servicio, tanto en relación a consumidores (normas de protección al consumidor) como en relación a potenciales competidores (normas de acceso y libre competencia). Si estas normas eran realmente necesarias o se hicieron justamente para justificar la concesión de un monopolio legal y dificultar el acceso luego, no es el tema del presente comentario. Lo cierto es que –dada la existencia inicial de dicho monopolio- no era descabellado pensar en la necesidad de un regulador específico para la industria de telecomunicaciones.
23 años después –cuando hemos pasado de tener un operador a más de diez-, ¿la labor de Osiptel sigue siendo necesaria? ¿Cuáles son las actuales funciones de un regulador en un mercado que ya no es monopólico, sino competitivo?
¿Osiptel retrocedió ante el aumento de competencia en el sector?
Cualquiera pensaría que dado que el mercado de telecomunicaciones pasó de ser uno monopólico a uno donde existe un nivel alto de competencia, entonces la labor de regulador fue cada vez menos necesaria…nada más lejos de la verdad.
Al contrario, cumpliendo esa máxima según la cual “la regulación atrae a más regulación”, Osiptel no ha parado de crecer, lo que es evidente si uno mira el crecimiento exponencial en el número de multas (y los montos de las multas) desde 2012:
Cabe destacar que las multas de la gerencia (al menos hasta 2017) representaban cerca del 100% de multas totales. Otro dato llamativo es que más de la mitad de las multas se deben a que las empresas no cumplieron con darle información a Osiptel, es decir, nada que realmente ayude al funcionamiento del mercado, sino la regulación por la regulación…
Es más llamativo aún que una de las explicaciones posibles de este fenómeno sea precisamente que el mercado se haya expandido (aquí), siendo que la justificación original de Osiptel es que era necesario regular un mercado que era un “monopolio natural”.
Sin embargo, en este, como en todos los temas, la razón solo puede avanzar hasta cierto punto, luego se choca con la realidad de la tradición y los intereses creados. Uno debe “madurar” y aceptar que Osiptel nunca va a desaparecer (ni mi opinión tiene fuerza de ley). Incluso esta discusión va a parecer naive y voy a ser criticado desde diversos sectores por decir algo que –a primera vista- debería ser -al menos- plausible. “No conozco en detalle el sector” (lo cual es cierto); “no tomó en cuenta la labor que realizan, por ejemplo, no he visto cómo las políticas de Osiptel son las que han impulsado la competencia” (específicamente, la posibilidad de migrar líneas entre distintos operadores*); “es “peligroso” dejar al sector sin regulación” (lo cual no es cierto, porque seguirán existiendo el MTC, el Indecopi y el PJ); etc., etc.
*Esto merece una discusión aparte pero dudo que la labor de un regulador sea promover la “competencia”, por más que lo diga la ley. La función de un regulador (o cualquier autoridad cuyas decisiones influyen en los mercados) es promover la “eficiencia”, que es distinto.
