Abner Casallo, estudiante de Derecho de la UNMSM, Economía de la UNAC, y colaborador de Regulación Nacional.

El transporte es uno de los principales problemas que aqueja a los peruanos teniendo efectos colaterales bastante delicados. De hecho, según datos provistos por Cruzada Vial,  se estima que para el 2016 las pérdidas económicas del sistema de transporte peruano alcanzan el 1,5% del PBI (más de US$800 millones)[1]. En este contexto, se propuso en el 2016 el Proyecto de Ley 1477/2016 que declara de necesidad pública y preferente interés la creación de la Autoridad Única Nacional de Transporte, la cual tenía por objeto el manejo integral de la planificación, regulación y fiscalización de los servicios de transporte urbano a través de una sola entidad autónoma e independiente. El objetivo de este escrito es evaluar qué tan positiva es dicha propuesta.

Previamente es necesario detallar el mercado de transporte urbano para encontrar razones, si es que la existen, de su regulación. Así, desde un punto de vista normativo, nos podemos preguntar qué fallas de mercado se pueden identificar en el transporte peruano que justifiquen una regulación[2]. Al respecto se ha dicho que una es la información asimétrica, en sus dos modalidades: selección adversa y riesgo moral, “selección adversa, por cuanto los consumidores no tienen cómo verificar las condiciones del servicio, con lo cual no pueden elegir apropiadamente los buses en qué movilizarse, y de riesgo moral, pues las empresas asumen los menores costos en repuestos, capacitación y contratación de conductores, mantenimiento del vehículo, con tal de mantener sus márgenes o aumentar su participación en el mercado incluso a costos del mayor riesgo para los pasajeros y peatones”[3]. Por lo cual resultaría justificado regular en este aspecto.

También, podríamos encontrar problemas de externalidades negativas, tales como la contaminación atmosférica o auditiva.  De hecho, como han señalado diversos autores, el transporte es un ejemplo clásico de industria con externalidades, entre las que cabe destacar el coste de la congestión, el coste de los accidentes y los costes derivados del daño al medio ambiente. Frente a lo cual se pueden plantear la regulación, así como instrumentos de mercado. En este último caso, se tiene herramientas como el cobro de peajes por el uso de la infraestructura o los impuestos, los cuales pueden generar mayor eficiencia que la regulación, ya que acercan el coste privado al coste social[4].

En este orden de ideas, un problema principal para el caso peruano es que el transporte peruano contiene un grave problema de rivalidad en el consumo dado la existencia de una gran demanda. Sobre este aspecto, se debe promover incentivos para el uso del transporte público como buses, trenes, etc., en lugar de taxis o carros propios, los que terminan saturando el circuito vehicular.  Asimismo, también habría que evaluar las fallas de regulación que se ha detectado en el sector de transporte. Como se ve, de manera preliminar, existen razones para poder hablar de regulación de este sector. Sin embargo, las políticas en este sector han sido deficientes. Ahora bien, ¿la creación de la ATU contribuye a mejorar este panorama regulatorio?

Recientemente se ha emitido el texto sustitutorio en el cual se especifica que la ATU, adscrita al Ministerio de Transportes y Comunicaciones, es el organismo competente para planificar, regular, gestionar, supervisar, fiscalizar y promover la eficiencia operativa del Sistema Integrado de Transporte de Lima y Callao. No estamos, como se planteó en un primer momento, ante un ente meramente coordinador (pasivo), sino ante uno que participa en distintos aspectos. Entre sus funciones tenemos:

  • Aprobar normas que regulen la gestión y fiscalización de los servicios de transporte terrestre de personas, así como las condiciones de acceso y operación.
  • Aprobar normas para la integración física, operacional, tarifaría y de medios de pago de los distintos modos que conforman el Sistema Integrado de Transporte de Lima y Callao
  • Desarrollar políticas para promover la movilidad sostenible con medios de transporte ambientalmente limpios.
  • Promover procesos de inversión pública y privada.
  • Otorgar autorizaciones para la prestación de los servicios de transporte especial,
  • Ejercer la potestad sancionadora respecto a los operadores y conductores de los servicios de transporte terrestre de personas, así como de los operadores del Sistema de Recaudo Único.

Un punto adicional es que se prevé un régimen de tarifa integrada que cautele la seguridad y calidad en la prestación de los servicios, lo cual también era necesario. Por ejemplo, en Argentina hace bastante tiempo se ha incorporado la tarjeta “SUBE”, o el de transantiago de Chile. Lo que trae efectos positivos como la reducción de tiempo de recarga[5]. Asimismo, la norma declara expresamente que estamos ante un servicio público[6].

Como se puede observar, lo que el sistema integrado busca es positivo a nivel institucional ya que permite un marco regulatorio de acción más coordinado. Esta autoridad permitirá que logremos una visión macro del transporte (ya no se tratará de que cada municipalidad vea solo su distrito sin coordinar con otros).  Sin embargo, más allá de lo positivo de la creación de este sistema integrado respecto a la coordinación institucional y de las grandes expectativas que ha generado, el problema de fondo sigue existiendo: el deficiente tratamiento de las fallas de mercado de transporte urbano. En este punto, es importante que nos propongamos no solo instrumentos regulatorios, sino de mercado como los mencionados anteriormente.

Bibliografía

[1] IEP. Nota de Política Pública sobre Movilidad Urbana Sostenible, marzo del 2016.

[2] Respecto a la existencia de fallas de mercado como fundamento de la regulación se puede revisar CASALLO, Abner. ¿Cuándo Regular? Aplicando la teoría de las fallas de mercado al caso de Uber. Revisado el 22/09/2018 en: https://www.enfoquederecho.com/2018/04/11/cuando-regular-aplicando-la-teoria-de-las-fallas-del-mercado-al-caso-de-uber/

[3] JARA, María y VÁSQUEZ, Joaquín. El Servicio de Transporte Público Urbano de personas: libre mercado y regulación. Revisado el 23/09/2018 en: http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/download/13512/14138

[4] FERNÁNDEZ, Yolanda. Transporte, externalidades y coste social. En: Cuadernos de Economía. Vol. 25.45-67. UAM, 2002, p.48.

[5] De allí que ya se haya señalado: “en el proceso de creación de la ATU, se deba enfocar en desarrollar el valor público, teniendo como propuesta la implementación de una tarjeta única multiplataforma integrada, toda vez que se estaría brindando un servicio que genere valor en sí mismo, manteniendo la confianza y legitimidad del servicio brindado”. CASTRO, Luigi. La Autoridad de Transporte Urbano: una oportunidad para pensar en valor público. Revisado el 24/09/2018 en:

https://legis.pe/autoridad-transporte-urbano-oportunidad-pensar-valor-publico/.

[6] Desde un punto de vista jurídico, el transporte público presenta las siguientes características: i) Es esencial para la comunidad, ii) Su acceso debe respetar condiciones de igualdad iii) Dicha prestación debe mantener un estándar mínimo de calidad y iv) Existe la necesidad de continuidad de su prestación. Por ello se puede afirmar que estamos ante lo que se comúnmente se conoce como servicio público y así lo ha plasmado la presente normativa. Al respecto se puede consultar el Exp. N° 034-2004-PI-TC.

Fuente de la imagen: Codatu

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