Entrevista: Diego Zegarra sobre el Decreto Legislativo N° 1452

En la presente entrega, Enfoque Derecho conversó con Diego Zegarra Valdivia PhD, profesor principal de Derecho Administrativo en la PUCP y Socio Director de Zegarra & Schipper Abogados Consultores, sobre las modificaciones introducidas por el Decreto Legislativo N° 1452 a la Ley de Procedimiento Administrativo General (LPAG).

Enfoque Derecho (ED): ¿Qué nos decía la norma anterior (LPAG) y cuáles son los principales cambios introducidos por el D. Leg. 1452?

Diego Zegarra (DZ): En primer lugar, es preciso señalar que el D. Leg. 1452 ha introducido modificaciones e incorporaciones normativas importantes. En ese sentido, es posible hacer un comparativo entre lo que establecía la norma anterior y lo que, tras la publicación del referido decreto, se encuentra vigente. Así, tenemos:

• Sobre las modalidades de notificación, antes la norma establecía que podía ser o por el diario oficial y en los diarios de mayor circulación en el territorio nacional. Ahora, se incluye la publicación en el portal institucional como mecanismo de notificación.
• Sobre la modalidad de notificación al correo electrónico señalado por el administrado, antes la norma establecía que la recepción efectiva surtía efectos el día que constara respuesta del administrado. Ahora, el acuse de recepción podrá ser brindado por “una plataforma tecnológica o sistema informático que garantice que la notificación ha sido efectuada”. Asimismo, se dispone que ante la falta de acuse de recibo por un plazo de 2 días, se procede a notificar por cédula, volviéndose a computar el plazo.
• Sobre los procedimientos con silencio negativo, antes la norma no incluía a los procedimientos de inscripción registral y ahora sí. Además, antes no se exigía que la norma que creaba el procedimiento administrativo con aplicación de silencio negativo incluyera en su exposición de motivo las razones técnicas y jurídicas de esa decisión, y ahora sí tendrá que hacerse. Por otro lado, antes la norma no tenía previsto que a los procedimientos por los que se transfiera facultades de la administración pública se les aplicara el silencio negativo, y ahora sí les aplicará.
• Sobre la legalidad de los procedimientos administrativos, antes la norma sólo decía que éstos últimos y sus requisitos debían establecerse en una disposición sustantiva aprobada mediante Decreto Supremo o norma de mayor jerarquía, por Ordenanza Regional, por Ordenanza Municipal, o por Resolución del titular de los organismos constitucionalmente autónomos, y que los organismos reguladores estos podía establecer procedimientos y requisitos en ejercicio de su función normativa. Ahora, sumado a ello, la norma permite que los Organismos Técnicos Especializados del Poder Ejecutivo podrán crear procedimientos y requisitos siempre que estén habilitados para ello por norma con rango de Ley. Asimismo, con la modificatoria se prevé que las entidades realicen el Análisis de Calidad Regulatoria de los procedimientos administrativos a su cargo o sus propuestas de nuevos procedimientos.
• Antes la norma establecía que sólo se estandarizaban procedimientos administrativos para su obligatoria aplicación, ahora, también podrán estandarizarse mediante Decretos Supremos refrendados por la Presidencia del Consejo de Ministros, servicios prestados en exclusividad.
• Respecto a la vigencia indeterminada de los títulos habilitantes, la norma anterior establecía que su determinación sólo podía ser por Ley y/o Decreto Legislativo; la nueva norma dispone que excepcionalmente podrá determinarse por Decreto Supremo, pero se deberá sustentar o necesidad, o interés público tutelar y otros criterios que se definan de acuerdo a la normativa de calidad regulatoria.
• Respecto a los TUPA de las entidades, la nueva norma establece que, es responsabilidad de la máxima autoridad administrativa de la entidad que gestiona el TUPA actualizar la información complementaria como sedes de atención, horarios, medios de pago, datos de contacto, notas al ciudadano; circunstancia que no estaba antes prevista.
• Con la nueva norma, se adiciona una forma de difusión y publicidad del TUPA, al disponerse que éste último, como la disposición legal que lo aprueba o modifica, sean publicados obligatoriamente en la Plataforma Digital Única para Orientación al Ciudadano del Estado Peruano y en el respectivo Portal Institucional de la entidad.
• La norma anterior establecía dos plazos de 30 y 45 días para que las Administraciones Públicas modifiquen sus TUPA, como consecuencia de modificaciones dadas por Ley, Decretos Legislativos, y normas de alcance general. Ahora, las Administraciones publicas contarán con un único plazo máximo de 60 días para hacerlo. De no hacerlo vencido el plazo, no puede dejar ni dejar de emitir pronunciamiento, en el caso de procedimiento en trámite, ni dejar de prestar el servicio.
• Sobre el derecho de tramitación, antes la norma no exigía que los TUPA de las entidades del Poder Ejecutivo, que los establezcan, tengan que estar refrendados por el MEF; y ahora, sí se exige. Asimismo, se ha adicionado que, si el monto del derecho supera la UIT se requerirá autorización del MEF; no obstante, esto no será necesario en los casos en que la PCM los hubiera aprobado para procedimientos estandarizados.
• Sobre el plazo de prescricpión de la facultad para declarar la Nulidad de Oficio, antes éste se contaba sólo desde la fecha en que los actos quedaban consentidos, ahora, cuando sea aplicable al caso, también se contarán a partir de la notificación a la autoridad administrativa de la sentencia penal condenatoria firme. Asimismo, con la nueva norma, la facultad para declarar la nulidad de oficio, por parte de los tribunales regidos por leyes especiales, competentes para resolver controversias en última instancia administrativa, tendrá ahora 2 años como plazo de prescripción, cuando antes era solo de 1 año.
• Con la modificatoria, se ha añadido como causal de suspensión del plazo de prescripción de la exigibilidad de las multas impuestas, la presentación de la demanda de revisión judicial del procedimiento de ejecución forzosa o cualquier otra disposición judicial que suspenda la ejecución forzosa, conforme al ordenamiento vigente. La suspensión del cómputo opera hasta la notificación de la resolución que declara concluido el proceso con calidad de cosa juzgada en forma desfavorable al administrado.
• Sobre la caducidad del procedimiento sancionador, la modificatoria introduce como novedad, que la declaración de ésta no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización. Asimismo, las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (03) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador.
• Finalmente, con la modificatoria se han precisado las facultades de la PCM y la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas (CEB), en ese sentido, corresponde a la PCM detectar los incumplimientos a las normas de la Ley N° 27444 (a la modificada) y ordenar las variaciones normativas pertinentes, otorgando a las entidades un plazo perentorio para la subsanación. De no producirse, la PCM entrega un informe a la CEB, a fin de que inicie de oficio un procedimiento de eliminación de barreras burocráticas. Asimismo, la CEB tiene la competencia de fiscalizar: i) que las entidades cumplan con aplicar los procedimientos estandarizados e incorporarlos en sus Textos Únicos de Procedimientos Administrativos; y, ii) que las entidades cumplan con las normas de simplificación administrativa en la tramitación de sus procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad.

ED: ¿Cuáles son las principales propuestas de las modificaciones plateadas?

DZ: De la revisión de las modificaciones e incorporaciones dispuestas en el DL. 1452, se identifica como sus principales propósitos los siguientes:

• Modernizar el funcionamiento de los procedimientos administrativos peruanos.
• Implementar paulatinamente la notificación electrónica de los administrados cuya gestión estará a cargo de la Administración.
• Dotar de proporcionalidad el uso del silencio negativo en los procedimientos administrativos, haciendo de conocimiento público las razones técnicas y legales que lo justifican.
• Fortalecer la calidad regulatoria y la legalidad de los procedimientos de los organismos técnicos ejecutores.
• Garantizar por todos los medios el derecho de información de los ciudadanos antes, durante y después de un procedimiento administrativo.
• Consolidar la facultad de las Administraciones para declarar la nulidad de oficio de los actos derivados de infracciones penales.
• Reforzar la validez de los resultados recogidos en una actividad de fiscalización y las medidas preventivas, correctivas y cautelares.

ED: ¿Cuáles son los aspectos positivos y negativos de la norma?

DZ: Cuando se analiza una modificatoria, no se puede hablar en sentido estricto de lados positivos o negativos, toda vez que las modificatorias forman parte integrante del ordenamiento jurídico peruano, y en esa medida, una misma disposición puede resultar beneficiosa y perjudicial al mismo tiempo, pero vista desde distintos ángulos o materias. No obstante, a grandes rasgos se puede afirmar que, en cuanto a los cambios observados:

• Es positiva la implementación de casillas electrónicas, para llevar a cabo un mejor control de las notificaciones de los actos administrativos u otras actuaciones dentro del marco, en el contexto de una sociedad o una cultura de la información, donde los individuos han optado por comunicación a través de medios electrónicos.
• Es positivo respecto de los procedimientos de evaluación previa con silencio negativo que las entidades de la Administración sustenten técnica y legalmente su calificación en la Exposición de Motivos en la que precisen la afectación del interés público, toda vez que con ello se refuerza la excepcionalidad del silencio negativo, lo cual es la regla.
• Es positivo que se establezca que los TUPAS no pueden crear nuevos procedimientos ni nuevos requisitos, salvo lo relativo a la determinación de los derechos de tramitación que sean aplicables de acuerdo con la normativa vigente, lo cual es importante para fortalecer la seguridad jurídica y evitar la dispersión normativa.
• Es positivo que se refuerce que las entidades solamente deben exigir a los administrados el cumplimiento de procedimientos, la presentación de documentos, el suministro de información o el pago de derechos de tramitación, incurriendo en responsabilidad las autoridades de proceden de modo diferente.
• Es positivo que se haya reforzado los roles rectores de la PCM en el procedimiento administrativo; así como del INDECOPI para fiscalizar procedimientos estandarizados, que se cumpla la normativa de simplificación administrativa, etc.
• Es positivo el establecimiento de los supuestos de la prescripción del cómputo del plazo en temas de la exigibilidad de multas impuestas.
• Es positivo que las actuaciones fiscalización que originan un procedimiento sancionador no pierden valor a pesar de que se declare la caducidad de éste, toda vez que la actividad de fiscalización no es una etapa del procedimiento sancionador. Si bien es cierto, respalda el ejercicio de la potestad sancionadora, es independiente de ésta última.

En todo caso, lo que resulta discutible en cuanto a la caducidad, es que se establece la posibilidad “excepcional” de ampliar por tres meses la duración del procedimiento sancionador, puesto que, es probable que esta circunstancia se convierta en la regla general.

• Resulta novedoso incorporar el deber de las entidades de la Administración deben actuar aplicando un enfoque intercultural; sin embargo, al parecer es solo una declaración que no ha tenido mayor desarrollo.
• Es importante la precisión de que no todos los títulos habilitantes deben tener periodo indeterminado, sobre todo porque, en efecto existen leyes especiales que especifican plazos determinados de duración de títulos habilitantes en materia de servicios públicos.

ED: ¿Cuál podría ser el principal impacto de la norma?

DZ: Posiblemente el mayor impacto de la introducción de modificaciones y de nuevas disposiciones recaerá sobre la implementación de un expediente electrónico, puesto que generará una mayor asignación de presupuesto público para que las Administraciones Públicas gestionen ese tipo de soporte. Dicha inversión no sólo determinará la disminución de uso de papel, sino que optimizará el uso del espacio (oficinas, almacenes) para la gestión de los procedimientos cuyo cauce formal sea el digital.

Asimismo, la agilidad en las comunicaciones con los interesados, con la implementación de cédulas de notificación por vía electrónica es una ventaja que se espera, dote de eficiencia la actividad del Estado.