Por Dilmar Villena Fernández Baca, Bachiller en Derecho por la PUCP, Coordinador General de Perspectiva Constitucional, Miembro del equipo de Investigación de Gaceta Constitucional.

Cuestiones de confianza “ficticias” y control constitucional de la disolución parlamentaria: Crónica de una disolución del Parlamento alemán en el siglo XXI

En el presente texto, expondremos brevemente una sentencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán, – 2 BvE 4/05 -, de agosto de 2005[1], en la cual se aborda la constitucionalidad de la disolución del Parlamento Federal alemán (Bundestag[2]) por parte del Presidente Federal de dicho país.

Para ello, de manera previa, creemos menester recalcar que el sistema alemán es parlamentarista: el Gobierno nace del parlamento; en efecto, en el caso alemán, el Canciller Federal (Jefe de Gobierno) es elegido por el Bundestag – a diferencia de los sistemas presidencialistas, donde el Gobierno nace directamente de la votación popular. Otro rasgo esencial del parlamentarismo es que el Jefe de Estado y el Jefe de Gobierno son dos personas distintas: en Alemania, el Jefe de Estado es el Presidente Federal y el Jefe de Gobierno es el Canciller Federal[3], actualmente Ángela Merkel. En nuestro sistema presidencialista, el Jefe de Estado y el Jefe de Gobierno es una sola persona: el Presidente de la República.

Hechas estas salvedades, pasemos a enunciar los puntos más resaltantes de dicha sentencia.

Antecedentes políticos[4]

En setiembre del 2002, se realizaron elecciones para el parlamento alemán. Como resultado de ello, el Partido Socialdemócrata de Alemania obtuvo el 38.5% (recibiendo 251 escaños); la Unión Demócrata Cristiana obtuvo el 29.5% y la Unión Social Cristiana 9.0% (entre ellos dos 248 escaños); Alianza 90/Los Verdes 8.6% (55 escaños); y el Partido Democrático Libre 7.4% (47 escaños).

En base a dicha configuración, el Bundestag eligió como Canciller Federal (Jefe de Gobierno) a Gerhard Schröder, con los votos del Partido Socialdemócrata de Alemania y Alianza 90/Los Verdes.

El Canciller anunció, en marzo del 2003, que tenía como planes realizar una serie de reformas llamadas “Agenda 2010”, cuyo núcleo esencial era el reorganizar y renovar la seguridad social, consolidar el presupuesto público, reformar el sistema de salud, mejorar la colocación laboral y reducir los impuestos a las empresas.

No obstante, las circunstancias que permitieron la formación del Gobierno cambiarían más tarde. Debido a fallecimientos, en julio del 2004, el parlamento se quedó con 601 escaños, de los cuales 304 pertenecían al Partido Socialdemócrata y Alianza 90/Los Verdes (coalición que permitió la formación del Gobierno) y 297 a los otros grupos parlamentarios como a aquellos no agrupados. Esta situación coincidió con las pérdidas históricas de los Socialdemócratas en las elecciones a los parlamentos de los Länder (parlamentos estatales).

Ante esta situación de cambios políticos y la pérdida del apoyo popular del Partido Socialdemócrata, el Canciller consideró que, para poder llevar a cabo sus reformas, era necesario contar con el apoyo mayoritario de los alemanes. Por ello, consideró que, en su calidad de Canciller, debía tomar las medidas que la Constitución alemana permitiese para que el Presidente de Alemania llevara a cabo elecciones lo más rápido posible (disolución del parlamento).

Cuestión de confianza (ficticia) por parte del Canciller Federal Alemán

Esta se presentó el 01 de julio de 2005. La cuestión de confianza tenía como único objetivo lograr la disolución del Parlamento. A este tipo de cuestión de confianza la llamaron “cuestión de confianza ficticia”.

El resultado deseado por el Jefe de Gobierno era la denegatoria de la cuestión de confianza y, así, lograr obtener la habilitación constitucional para solicitar al Jefe de Estado la disolución del Bundestag. Podemos observar, en este caso, que no resultó necesario realizar una cuestión de confianza sobre una determinada política pública. En efecto, la única intención del Canciller al presentar dicha cuestión de confianza era disolver el parlamento. En palabras del Canciller de ese entonces:

“[La cuestión de confianza] superficialmente, es un procedimiento a través del cual el Canciller Federal confía su propio destino en la decisión del pueblo. La verdadera dimensión de nuestra decisión hoy, sin embargo, apunta mucho más allá. En realidad, se trata de la posibilidad de que el soberano democrático determine la dirección fundamental de la política futura para sí mismo”[5].

Incluso, quien sería la futura Canciller de Alemania (y primera mujer Canciller), Angela Merkel, sostuvo:

“Canciller Federal, permítame decirlo explícitamente al principio: el grupo parlamentario de UDC/USC celebra el hecho de que presente una moción para una votación hoy de conformidad con el Artículo 68 de la Ley Básica con el objetivo de lograr elecciones anticipadas al Bundestagalemán. También tienes mi respeto personal por dar este paso; es indispensable para salvar a nuestro país de meses de disputas tortuosas […]”[6].

La cuestión de confianza fue finalmente denegada con 296 votos contra 151 (y 8 abstenciones). Con dicha denegatoria, el Canciller obtuvo la habilitación constitucional para poder solicitar la disolución del Congreso al Presidente.

Podemos observar, entonces, cómo una cuestión de confianza sin mayor contenido y objetivo que la disolución del parlamento alemán fue aceptada y votada por grupos parlamentarios.

Disolución del Bundestag

Al obtener la confianza denegada, el Canciller propuso, entonces, al Presidente Federal, la disolución del parlamento alemán. Este último ordenó su disolución el 21 de julio de 2005 y estableció elecciones parlamentarias para el 18 setiembre de 2005. Así, en un discurso televisado indicó:

“En mi evaluación general, llego a la conclusión de que el bienestar de nuestra gente está mejor atendido por las nuevas elecciones.

Es correcto que el soberano democrático, el pueblo, pueda decidir sobre la política futura de nuestro país en la situación actual”[7].

No obstante, esta decisión de disolver no fue aceptada unánimemente por parte de todos los parlamentarios. En efecto, esta fue entonces cuestionada ante el Tribunal Constitucional Federal Alemán por dos parlamentarios.

Decisión del Tribunal Constitucional Federal Alemán

En primer lugar, es importante recalcar que el Tribunal Constitucional estimó que la disolución del Bundestag es una afectación al mandato parlamentario establecido constitucionalmente para cuatro años. Sin embargo, para que este esté constitucionalmente justificado, tiene que cumplir su propósito constitucional: viabilidad del Gobierno en cuanto a las mayorías parlamentarias[8].

Analizando el caso concreto, dicho Tribunal estimó que el cuestionamiento a la disolución del parlamento alemán era infundado. Esto porque la disolución – en tanto decisión política discrecional del Jefe de Estado, y estando habilitada la vía constitucional para hacerlo (denegatoria de confianza) – era constitucionalmente viable[9], no solo formalmente sino materialmente.

En efecto, el Tribunal Constitucional indicó que existen una serie de consideraciones bajo las cuales la disolución del parlamento es constitucional. Estas, a grandes rasgos, son las siguientes:

a) Una cuestión de confianza dirigida a disolver el parlamento solo es constitucional si, además de cumplir con los requisitos formales establecidos en la Constitución, está orientado a crear un Gobierno viable[10]. Un gobierno viable implica tener una mayoría de miembros en el parlamento que permitan que el Jefe de Gobierno pueda determinar y ejercer sus lineamientos políticos. Así, la disolución del parlamento es constitucional siempre que se busque recuperar una mayoría que permita la gobernabilidad.

b) La Ley Fundamental alemana reconoce como una salida constitucional viable a una crisis política el voto de confianza y la posterior disolución del parlamento. Si un Canciller Federal ya no puede mantener una mayoría en el Bundestag, la Ley Fundamental categoriza esta situación como una crisis política, crisis a la que la Ley Fundamental plantea unas rutas de escape: la renuncia y elección de otro Canciller, elección de un nuevo Canciller mediante el voto de confianza constructivo; y el voto de confianza ficticio.

La Ley Fundamental alemana, en efecto, no solo cubre el “voto de confianza real” (el dirigido no a disolver el congreso, sino a poner a prueba la confianza del parlamento en el Gobierno); por el contrario, también cubre el “voto de confianza ficticio –o irreal”, es decir, el voto de confianza dirigido únicamente con la intención de disolver el parlamento[11]. Así, si bien la Ley Fundamental prevé la posibilidad de mantener un Gobierno en minoría viable en situaciones de crisis política, esta ofrece principalmente situaciones de escape a dicha crisis y, entre estas opciones de escape a la crisis, está la posibilidad de una cuestión de confianza ficticia[12].

c) Una situación política que justifique una cuestión de confianza dirigida a disolver el Bundestag existe cuando el Jefe de Gobierno pierde mayoría a través de cambios en las composiciones de grupos parlamentarios u otros de similar naturaleza[13]. De nuevo, una situación a través de la cual no es posible que el Gobierno lleve a cabo sus políticas por variaciones en la composición política del parlamento resulta habilitante para poder disolverlo.

El rol del parlamento en su propia disolución

Otro aspecto para tomar en cuenta en el sistema constitucional alemán, en lo que respecta a la disolución del parlamento, es el referido a la participación de distintos actores en la disolución de este y qué papel juega el propio parlamento.

La Ley Fundamental alemana otorga a tres entidades constitucionales la participación en el procedimiento de disolución del parlamento: al Canciller Federal, al Bundestag alemán y al Presidente Federal. Estos tres cuerpos políticos pueden, con su libertad política, prevenir o no la disolución del Bundestag[14].

La participación del parlamento en ello, negando la confianza al Gobierno, es especialmente trascendente porque ayuda a reforzar la presunción de que el Gobierno ha perdido su viabilidad parlamentaria y que existe una situación de crisis política que impide gobernar. En efecto, qué mayor demostración de que no existe gobernabilidad que una manifestación explícita del parlamento en ese sentido: negando una cuestión de confianza[15]. Así, no existe situación en la que se pueda disolver legalmente el parlamento en contra de su voluntad[16]ya que siempre estará abierta la posibilidad de otorgar la confianza.

Reflexiones finales

La posibilidad de disolver el Bundestag descansa en el presupuesto de la existencia de un Gobierno que es inviable políticamente. No obstante, recordemos que en el sistema alemán, el Gobierno depende del parlamento. Por lo tanto, cabe reflexionar sobre cuál es la relación de la disolución del Congreso, el Congreso y el Gobierno en un modelo presidencial como el peruano; modelo en el cual si bien el Jefe de Gobierno tiene un origen directo en el pueblo, el actuar y la responsabilidad política de sus ministros de Estado está anclado en el Congreso.

Por lo tanto, y a la luz de lo expuesto, podemos hacernos las siguientes preguntas: ¿Cabría sostener que en el Perú se puede plantear una “falsa” cuestión de confianza cuya única finalidad es disolver el Congreso y llamar a elecciones? ¿Cuánto determina o influye el actuar del Congreso en la viabilidad de un gobierno en un modelo presidencial como el peruano?

De otro lado, queda claro que en Alemania la disolución parlamentaria es viable en la medida que se busca conseguir el fin constitucional según el cual la institución de la disolución fue incorporada en la Ley Fundamental alemana: obtener mayorías y hacer viable un Gobierno. Ahora bien, cabe realizarnos nosotros la pregunta ¿Cuál es el fin constitucional por el cual la disolución del Congreso fue recogida en nuestra Constitución? ¿Menoscabar al parlamento y “castigarlo” por una actitud obstruccionista? ¿Evitar los golpes de Estado? ¿Brindar cauces constitucionales para resolver una situación de conflicto insalvable entre poderes recurriendo al pueblo? ¿Lograr una salida a situaciones en las que un gobierno de convivencia o mayoría por coaliciones parlamentarios se torna inviable políticamente?

Son preguntas que la práctica democrática, el ejercicio del poder político en un marco constitucional y el tiempo nos brindarán la respuesta (si es que ya no la tenemos).

[1] Accesible en: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/EN/2005/08/es20050825_2bve000405en.html(en inglés).

[2] En adelante también solamente como “parlamento”.

[3] En otros sistemas parlamentarios se le suele denominar, también, Primer Ministro.

[4] Párrafos 4 y ss. de la Sentencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán, – 2 BvE 4/05 -, de agosto de 2005.

[5] Íbid., Párrafo 46.

[6] Íbid., Párrafo 67.

[7] Íbid. Párrafos 85-86.

[8] Íbid. Párrafo 138.

[9] Íbid. Párrafos 129-131.

[10] Es decir, si satisface los propósitos del artículo 68 (cuestión de confianza y disolución del parlamento), 67 (moción de censura constructiva) y 63 (elección y nombramiento del Canciller) de la Ley Fundamental alemana (párrafos 132 y 133 de la sentencia bajo comento).

[11] Íbid. Párrafo 137.

[12] Íbid. Párrafo 133.

[13] Íbid. Párrafo 145.

[14] Íbid. Párrafo 155.

[15] Llevándolo al caso peruano, aún más si para poder contar con la habilitación constitucional de disolución parlamentaria se requieren 2 denegatorias de confianza.

[16] Íbid. Párrafo 157.

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