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Pico y Placa: ¿medida frente al caos o caos frente a la medida?

La autora analiza el panorama con la implementación de la norma de tránsito metropolitana "Pico y Placa", la cual busca restringir la circulación de ciertos vehículos privados según la placa, así como sus implicancia constitucionales, críticas y posibles alternativas.

Por

Lucrecia Gonzalez-Olaechea

24 julio, 2019

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Por Lucrecia González-Olaechea, alumna de la Facultad de Derecho en la PUCP y miembro del Consejo Editorial de Enfoque Derecho.

El pasado 19 de julio, el Concejo Metropolitano de Lima aprobó la implementación de la norma de tránsito conocida como “Pico y Placa”, con 18 votos a favor y 15 en contra. La medida consiste en restringir la circulación de ciertos vehículos privados según la placa, utilizando rutas, horarios y días como criterio, como ha sido ya aplicado en ciudades como Santiago de Chile, Bogotá, Quito y la Ciudad de México. La Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) estima que la restricción no solo facilitará la circulación de transporte público por las vías seleccionadas de alto tránsito, incentivando también el uso de medios públicos formales de transporte como el Metropolitano y buses, sino que se reducirá el flujo vehicular por un promedio de 24.81%^[1]. De igual forma, se estima que se incrementará la velocidad del tránsito en dichas vías entre 27% y 30%^[2].

Base legal

Aunque la medida de “Pico y Placa” ha sido propuesta numerosas veces para abarcar el problema de congestión vial de Lima y ha sido calificada como disruptiva y restrictiva en cuanto a derechos como la libertad de tránsito, es importante analizar el trasfondo administrativo que sienta la base para una implementación de esta naturaleza. Para ello, uno se puede remitir a las competencias establecidas en la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM). En primer lugar, la Municipalidad Metropolitana de Lima tiene un régimen especial al ser la Capital de la República, como establece el Artículo 151°, por lo que se le podrían atribuir facultades adicionales comparado a otras municipalidades. En segundo lugar, la efectiva aprobación de la medida se dio en el foro del Concejo Metropolitano, integrado por el alcalde, Jorge Muñoz, y los respectivos regidores, según la Ley de Elecciones Municipales, como establece la LOM en el Artículo 156°. Bajo la misma línea, el Artículo 157° sobre el Concejo Metropolitano, delimita las siguientes facultades en los numerales 12 y 21, respectivamente: “aprobar planes y programas metropolitanos” sobre transporte, circulación y tránsito; y “regular el funcionamiento del transporte público, la circulación y el tránsito metropolitano”. Adicionalmente, el Artículo 161°, numeral 7, establece como “competencias y funciones metropolitanas especiales” las de planificar, regular y gestionar el transporte público y tránsito urbano de peatones y vehículos. Por las competencias y funciones previamente establecidas por ley, se puede afirmar que la medida “Pico y Placa” está dentro del potencial ámbito de acción y facultades de la Alcaldía y el Concejo Metropolitano; sin embargo, esta norma aún viene generando ciertas preocupaciones prácticas y constitucionales.

¿En qué consiste el mecanismo “Pico y Placa”?

La ordenanza crea una restricción de circulación de vehículos según su placa. Los vehículos objeto de la norma son los de las categorías M1 y N1. El Ministerio de Transporte y Comunicaciones establece como vehículos M1 los modelos Sedan, Coupé, Convertible, Hatchback, Station Wagon y SUV, mientras que los N1 son aquellos para transporte de carga pequeña como Pickup y algunos Furgones^[3]. El control de circulación de los vehículos M1 y N1 será en los horarios de más alto tránsito: de 06:00 a 10:00 a.m. y de 05:00 a 09:00 p.m. de lunes a jueves, exceptuando feriados. El criterio de las placas establece que los lunes y miércoles no transitan autos que tengan como placas con un último dígito par (incluyendo el número cero), mientras que martes y jueves no transitan placas con un último dígito impar.

La medida se pondrá en acción en dos etapas según las cinco rutas propuestas por la Comisión de Transportes. La primera etapa de implementación inició el lunes 22 de julio en las siguientes rutas: (i) el Corredor Amarillo, Panamericana Norte (desde el Óvalo Naranjal), Evitamiento, Panamericana Sur (hasta Alipio Ponce); (ii) el Corredor Rojo, Javier Prado (desde óvalo Huarochiri), Sánchez Carrión, La Marina (hasta Elmer Faucett); y (iii) el Corredor Azul, Tacna (desde Jr. Conde de Superunda), Garcilaso, Arequipa (hasta óvalo Miraflores)^[4]. La segunda etapa planificada para el 5 de agosto ampliará la medida a las siguientes rutas: Av Canadá (desde Av. Circunvalación hasta Av. Paseo de la República); y Av. Paseo de la República (desde la Bajada de Armendáriz hasta la Plaza Grau). Sin embargo, es importante recalcar que, a diferencia de otros mecanismos similares en otros ordenamientos, los vehículos no habilitados para las rutas por el número de placa, podrán circular por otras calles. En otras palabras, la restricción es solo para las vías establecidas, pero no para rutas aledañas.

¿Cómo se propone la aplicación?

La implementación empezará con un periodo de prueba como plan piloto durante los Juegos Panamericanos y Parapanamericanos para reducir el tránsito y buscar una “ciudad más ordenada”, como declaró el alcalde Muñoz para Canal N.^[5] Asimismo, estableció que, de funcionar bien, se debatiría para extenderse a largo plazo, pero que, si no llegaba a los objetivos, se eliminaría la medida en cuestión.

Se ha resaltado en los debates que la aplicación se está proponiendo de manera gradual. Por un lado, regirá un periodo de prueba en la primera semana, es decir, hasta el jueves 25, para que los conductores busquen alternativas de transporte o vías paralelas sin que se imponga multa alguna. Sin embargo, desde el lunes 29, la Policía Nacional ya tendrá facultad para aplicar la correspondiente sanción: una multa de 8% de una UIT como infracción grave, es decir, una multa de S/336, de la mano de 20 puntos menos en la licencia de conducir. Por otro lado, es necesario mencionar que a diferencia de otras medidas similares en Latinoamérica, como se ha mencionado previamente, la propuesta para Lima no restringe completamente la circulación de las placas en los días que no les corresponde, sino que les permite usar vías alternativas^[6].

Críticas a la norma

La medida planteada por el actual burgomaestre Muñoz ha generado muchas críticas por parte de los ciudadanos y otros funcionarios públicos debido a que la norma de tránsito constituiría una medida altamente disruptiva y que tendría un fuerte impacto en el funcionamiento de la vida cotidiana del ciudadano y las municipalidades implicadas en las rutas.

Una primera crítica tiene relación con la comparación que hacen con otras ciudades donde la medida ya existe permanentemente, ya que está pensada y ha sido implementada previamente en ciudades con un Sistema Integrado de Transporte. Dado que restringir el flujo de vehículos particulares reduce las posibilidades de movilidad de los particulares en hora punta, debe de haber una alternativa eficiente y con capacidad suficiente. Según Luis Quispe, el director de la ONG Luz Ámbar, el transporte público como el Metropolitano, el Metro y corredores solo atienden al 10% de los viajes de la ciudad^[7]. “Es necesario que se complete con un Sistema Integrado antes de implementar restricciones a transporte particular”, añade Quispe.

Se ha estimado que 50,000 vehículos dejarán de circular por las vías seleccionadas^[8]. La pregunta es, ¿el sistema de transporte público está equipado para sostener eficientemente a ese gran crecimiento de demanda o simplemente colapsará? Bajo la misma línea, la coordinadora de “Lima Cómo Vamos”, Mariana Alegre, expone otra preocupación sobre la eficiencia de la medida, en cuanto establece que solo se logrará trasladar la congestión hacia calles alternativas o incentivar a ciudadanos con alto poder adquisitivo a comprar un segundo automóvil^[9]. Asimismo, surgen preocupaciones prácticas sobre restricciones importantes a zonas de la ciudad como la Molina, en donde la avenida Javier Prado, una de las rutas delimitadas, es la única vía de ingreso, la cual ya tiene problemas de sobrecarga y dificultad de desvío.

Una segunda crítica es sobre la fiscalización de la medida, es decir, del eje coactivo. Aunque la Policía va a desplegar 250 agentes de tránsito para hacer cumplir la ordenanza, a la mano de 80 cámaras de fotopapeletas, dada la dificultad de medios alternativos de transporte, surge la preocupación de que la tarea de fiscalización sea excesiva y que solo resulte creando incentivos para corrupción y coimas. Cabe recalcar, asimismo, que las multas han probado no ser muy eficientes si es que no hay una coacción paralela al incumplimiento de ellas, dado que hay escandalosos casos de vehículos con millonarias multas que siguen transitando. En los pocos días desde la publicación de la ordenanza, ya se han reportado casos de surgimiento de mercado de placas falsas y modificaciones de placas. Como respuesta a los retos, el ex-viceministro de Transportes, Gustavo Guerra García, ha declarado que la medida solo sería posible si Lima contase con un sistema fiscalizador efectivo^[10]. Considera que se demuestra la carencia de dicho sistema en su incapacidad de controlar el tránsito de taxis informales y colectivos, grupo de vehículos que ahora causan el 72% de la congestión en Lima^[11]. Ergo, sería algo superficial establecer que la ardua labor de fiscalización solo consiste en controlar las placas que circulan en los horarios establecidos, tarea que ya alzaba preocupaciones en su implementación, sino que abarca mucho más dentro de un sistema consolidado de evasión de las normas y débil respuesta estatal.

¿Otras vías?

Es evidente que el flujo de más de 200,000 vehículos diarios por las vías establecidas en la ordenanza crea un gran problema de tránsito y sobrecargo en Lima^[12]. La eficiencia y reducción de tránsito han sido debatidos constantemente y son tareas cruciales, en conjunto con la creación de un Sistema Integrado de Transporte, de las Municipalidades y el Ministerio de Transportes y Comunicaciones. Aunque es importante el debate de ideas novedosas y análisis de medidas implementadas en el exterior para problemas similares, es también importante analizar profundamente el problema transversal y multidisciplinario del tránsito limeño. La gran informalidad demostrada con la congestión de colectivos y taxis informales, la carencia de un sistema eficiente de transporte público, y la fiscalización insuficiente y plagada de corrupción establecen un entorno en que una medida como “Pico y Placa” solo incentivaría el surgimiento de un mercado negro de placas, coimas e ineficiencia.

Asimismo, se han alzado banderas rojas sobre su misma constitucionalidad. El impacto sobre derechos fundamentales como la libertad de tránsito y libre desarrollo de la personalidad, dado que no hay medios de transporte igualmente idóneos, eficientes y disponibles hacia los particulares, abre un espacio importante de debate y posible crítica constitucional que esperemos sea explotada. Aunque aplaudimos los esfuerzos e innovación del Concejo Metropolitano, es crucial abordar y responder a las críticas sobre la eficiencia, la coacción de la medida, la fiscalización de efectos colaterales como los mercados negros y la constitucionalidad para realmente advertir si era la medida más idónea y proporcional para resolver un problema como el tránsito en Lima Metropolitana.

Fuentes consultadas