Por Rocío Liu Arévalo, abogada por la PUCP y socia de Miranda & Amado Abogados.

Habiéndose dispuesto, mediante el Decreto Supremo No. 165-2019-CPM, la disolución del Congreso y manteniéndose en funciones la Comisión Permanente, así como habiéndose convocado a elecciones para un nuevo Congreso -las cuales se realizarán el 26 de enero de 2020- resulta de aplicación el segundo párrafo del artículo 135 de la Constitución Política del Estado, el cual establece que durante el interregno parlamentario, es decir, durante el período comprendido entre la disolución del Congreso y la instalación del nuevo Congreso, el Poder Ejecutivo legisla mediante decretos de urgencia, de los que da cuenta a la Comisión Permanente para que los examine y los eleve al Congreso una vez que éste se instale.

Como se aprecia de la norma constitucional, durante el interregno parlamentario, el Poder Ejecutivo legisla mediante decretos de urgencia, sin que exista límite alguno por razón de la materia.

Esta disposición, sin embargo, contrasta con el artículo 74 de la Constitución Política, el cual, entre otras disposiciones, prohíbe que las leyes de presupuesto y los Decretos de Urgencia contengan normas sobre materia tributaria y agrega que no surten efecto las normas tributarias dictadas en violación de lo que establece dicho artículo -ver el tercer y último párrafo del artículo 74 referido-.

Surge entonces la pregunta acerca de si el Poder Ejecutivo puede legislar sobre materia tributaria mediante decretos de urgencia durante el interregno parlamentario, o si no puede legislar sobre materia tributaria en ese período en aplicación de la prohibición dispuesta por el artículo 74 de la Constitución Política.

La pregunta no es de poca relevancia por cuando existen varios proyectos de ley en materia tributaria que se encontraban pendientes de revisión y aprobación por el disuelto Congreso. Asimismo, existen disposiciones que requieren una decisión legislativa que no puede esperar a las elecciones e instalación del nuevo Congreso, como la posible prórroga de las exoneraciones del Impuesto a la Renta, contempladas en la Ley No. 30341, Ley que fomenta la liquidez e integración del Mercado de Valores -que exonera la ganancia que se deriva de la enajenación de acciones, bonos, facturas negociables, entre otros valores -, y en el inciso b) del artículo 19 de la Ley del Impuesto a la Renta -que exonera las rentas de las fundaciones afectas y asociaciones sin fines de lucro que exclusivamente se dedican a fines de beneficencia, asistencia social, educativos, culturales, científicos artísticos, literarios, deportivos, políticos, gremiales y/o de vivienda-, las cuales caducarán el 31 de diciembre de 2019, a menos que sean prorrogadas por decreto de urgencia.

La necesidad de absolver la interrogante planteada es todavía mayor si consideramos que, en materia tributaria, las leyes relativas a tributos de periodicidad anual rigen a partir del primero de enero del año siguiente a su promulgación, conforme a lo que establece expresamente el tercer párrafo del artículo 74 de la Constitución. Dado que el nuevo Congreso no se instalará sino hasta después del 26 de enero de 2020, si la respuesta a la pregunta planteada es negativa, es decir, si el Ejecutivo no podrá legislar en el interregno parlamentario mediante decretos de urgencia sobre materia tributaria, entonces se deberá concluir que este no podrá ajustar ni modificar, por ejemplo, las normas del Impuesto a la Renta, que es un tributo de periodicidad anual, para que entren en vigor en el ejercicio 2020, mediante decretos de urgencia promulgados hasta el 31 de diciembre de 2019, sino que cualquier modificación o reforma en esa materia tendrá que esperar al nuevo Congreso y, en consecuencia, solo podrán entrar en vigor, de aprobarse por este, a partir del ejercicio 2021, en el mejor de los casos.

Habiendo resaltado la relevancia de la interrogante planteada, consideramos que, durante el interregno parlamentario, el Poder Ejecutivo sí puede legislar en materia tributaria mediante decretos de urgencia, sin que resulte aplicable la restricción mencionada en el artículo 74 de la Constitución Política.

Esta conclusión se fundamenta, en primer lugar, en el hecho que, si bien la Constitución denomina “decreto de urgencia” tanto al instrumento legal con que el Poder Ejecutivo legisla durante el interregno parlamentario -artículo 135 de la Constitución-, como a las medidas extraordinarias con fuerza de ley que el Presidente de la República tiene la atribución de dictar en materia económica y financiera, cuando así lo requiera el interés nacional -numeral 19 del artículo 118 de la Constitución-, se trata de medidas de distinta naturaleza, no solo por la situación o supuesto que habilita a su adopción, sino también por la materia que puede ser regulada por dichas medidas y su duración.

En efecto, los decretos de urgencia a que se refiere el numeral 19 del artículo 118 de la Constitución son medidas excepcionales que se adoptan para revertir situaciones extraordinarias e imprevisibles, de tal naturaleza que no pueden esperar lo que llevaría un proceso parlamentario para expedir una ley, y que solo pueden ser dictados en materia económica y financiera.

A simple vista se aprecia que los decretos de urgencia mencionados en el párrafo anterior son normas dictadas por el Poder Ejecutivo con rango de ley -rango que le reconoce expresamente el numeral 4 del artículo 200 de la Constitución Política-, en paralelo al Congreso, que se encuentra en pleno ejercicio de sus funciones, cuya adoptación se justifica en la necesidad de adoptar una medida excepcional, que no puede esperar a que siga el proceso parlamentario para la expedición de una ley. Precisamente porque existe el Congreso es que la atribución del Presidente de la República, de dictar estas medidas, debe ser realmente excepcional y, además, circunscrita solamente a medidas en materia económica y financiera, puesto que cualquier ejercicio de la potestad tributaria deberá realizarse por los órganos y mediante los instrumentos legales correspondientes.

En este contexto, es entendible que el artículo 74 de la Constitución, a continuación de la distribución de potestad tributaria que efectúa dicha norma teniendo en cuenta las distintas clases de tributos y los diferentes niveles de gobierno, prohíba expresamente que los decretos de urgencia versen sobre materia tributaria, ya que la potestad tributaria del Gobierno Central solo puede ejercerse por el Congreso, mediante leyes, o por el Poder Ejecutivo, mediante decretos legislativos, en caso de delegación de facultades, sobre las materias y por el plazo delegados, o mediante decretos supremos, en este última caso solamente para regular tasas y aranceles[1]. De esta manera, en el caso del Gobierno Central, la Constitución reserva la potestad tributaria a los órganos mencionados, los cuales pueden ejercerla únicamente mediante los instrumentos legales pertinentes: ley, decreto legislativo o decreto supremo, según corresponda, estando prohibido expresamente que, en simultáneo el Poder Ejecutivo pueda dictar medidas tributarias mediante decretos de urgencia.

Por lo demás, esta interpretación de la prohibición que establece el artículo 74 de la Constitución sobre la posibilidad de que los decretos de urgencia versen sobre materia tributaria, tiene en consideración la realidad que llevó al Congreso Constituyente Democrático a establecer tal prohibición en la Constitución de 1993, para evitar el abuso de la facultad del Presidente de la República de dictar medidas extraordinarias -especialmente utilizadas para introducir modificaciones en materia tributaria sin respetar el principio de reserva de ley-, bajo la vigencia de la Constitución Política de 1979, mediante los posteriormente denominados decretos supremos extraordinarios[2]. Por lo demás, este abuso que desdibujó el principio de legalidad en materia tributaria bajo la vigencia de la Constitución de 1979, es el que explica la prohibición de regular materia tributaria a través de decretos de urgencia en la Constitución de 1993.

En contraste frente a las medidas extraordinarias del numeral 19 del artículo 118 de la Constitución, los decretos de urgencia a que se refiere el artículo 135 del mismo texto constitucional, con los que el Poder Ejecutivo legisla durante el interregno parlamentario, son también normas con rango de ley dictadas por el Poder Ejecutivo, pero cuya atribución surge precisamente por ausencia del Congreso, que ha sido disuelto por el Poder Ejecutivo, y únicamente hasta que se instale el nuevo Congreso.

En adición a lo manifestado, la distinta naturaleza de los decretos de urgencia a que se refieren ambas disposiciones (numeral 19 del artículo 118 y artículo 135 de la Constitución) es más evidente cuando se tienen en cuenta los supuestos habilitantes que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional considera que deben existir para la promulgación de los decretos de urgencia a que se refiere el numeral 19 del artículo 118 de la Constitución, precisados en la STC 0008-2003-AI/TC [fundamento 60], STC 00025-2008-PI/TC [fundamento 5], y la STC 00007-2009-PI/TC [fundamento 9], los cuales se resumen en la STC 00004-2011-PI/TC [fundamento 20] de la siguiente manera: (a) la “excepcionalidad” de la norma, que se refiere a que “debe estar orientada a revertir situaciones extraordinarias e imprevisibles”; (b) la “necesidad”, referida a que las circunstancias “deberán ser de naturaleza tal que el tiempo que demande la aplicación del procedimiento parlamentario para la expedición de leyes (iniciativa, debate, aprobación y sanción), no pudiera impedir la prevención de daños o, o en su caso, que los mismos devengan en irreparables”; (c) la “transitoriedad”, según la cual, las medidas extraordinarias “no deben mantener vigencia por un tiempo mayor al estrictamente necesario para revertir la coyuntura adversa”, (d) la “generalidad”, basada en la exigencia de interés nacional a que alude la norma constitucional bajo comentario, lo cual implica que los beneficios que depare la aplicación de la medida no pueden circunscribir sus efectos en intereses determinados, sino por el contrario, deben alcanzar a toda la comunidad”; y, (e) la “conexidad” de la norma, que alude a la necesidad de inmediatez entre la medida aplicada y las circunstancias extraordinarias que justifican su adopción, de manera que “las medidas extraordinarias y los beneficios que su aplicación produzcan deben pues surgir del contenido mismo del decreto de urgencia y no de acciones diferidas en el tiempo, pues ello sería incongruente con una supuesta situación excepcionalmente delicada”.

Pues bien, como decíamos, los decretos de urgencia a través de los que el Poder Ejecutivo legislará durante el interregno parlamentario, son distintos a las medidas extraordinarias del numeral 19 del artículo 118 de la Constitución, pues pueden versar sobre cualquier materia y no solamente sobre materia económica y financiera -únicas materias por las que se pueden expedir dichas medidas extraordinarias-, y no se trata exclusivamente de medidas excepcionales ni meramente transitorias, sino más bien de medidas legislativas que el Poder Ejecutivo considere necesario dictar durante el interregno parlamentario y que pueden tener vocación de permanencia, sin perjuicio que el Poder Ejecutivo está obligado a dar cuenta a la Comisión Permanente del Congreso, de todos los decretos de urgencia dictados durante el interregno parlamentario, para que los examine y los eleve al nuevo Congreso una vez que este se instale.

Al comentar el proyecto de Constitución elaborado por el Congreso Constituyente Democrático (CCD), que posteriormente se convirtió en la Constitución Política del Perú de 1993, el constitucionalista Pedro Planas resaltó la mencionada diferencia, al señalar, refiriéndose a los decretos de urgencia mediante los cuales el Poder Legislativo legisla durante el interregno parlamentario, que “la figura aquí consagrada no es, en propiedad, un decreto de urgencia, aunque así lo denominen. Tampoco responde a lo que la doctrina reconoce como casos de “extraordinaria y urgente necesidad”. Aquí estamos, más bien, ante la conocida figura de los “decretos-leyes” peruanos, típicos de regímenes dictatoriales[3] que prescinden del Parlamento. Su naturaleza y finalidad -así como su procedimiento- son sustancialmente diferentes”[4].

Es en mérito de la distinta naturaleza de los decretos de urgencia a que se refieren, por un lado, el numeral 19 del artículo 118 de la Constitución y, de otro lado, el segundo párrafo del artículo 135 del mismo texto constitucional, que sostenemos que los decretos de urgencia que no pueden contener materia tributaria de conformidad con lo establecido en el artículo 74 de la Constitución, son únicamente las medidas extraordinarias dictadas por el Poder Ejecutivo al amparo del numeral 19 del artículo 118 de la Constitución Política del Perú, es decir, las medidas extraordinarias en materia económica y financiera, pero que esta restricción no alcanza a los decretos de urgencia que sean dictados por el Poder Ejecutivo durante el interregno parlamentario, lo cual, desde luego, no excluye la necesidad de efectuar el control de constitucionalidad de dichos decretos de urgencia, que deberá realizar el nuevo Congreso una vez instalado[5], lo cual incluye, desde luego, la posibilidad de derogar o modificar los decretos de urgencia, respetando -desde luego- el principio de aplicación inmediata de las normas.

Lima, 7 de octubre de 2019.


[1] Además, tienen potestad tributaria los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales, pero únicamente en cuanto a tasas y contribuciones, dentro de sus jurisdicciones y con los límites que señala la ley.

[2] Como evidencia de este abuso, Planas Salinas hace una revisión de los primeros once (11) decretos emitidos por el Poder Ejecutivo en menos de una semana desde que entró en vigencia la Ley de Control Parlamentario sobre los actos normativos del Presidente de la República, Ley No. 25397, aprobada por el Congreso y publicada en “El Peruano” el 9 de febrero de 1992, que establecía el control de las medidas extraordinarias en materia económica y financiera que podía dictar el Presidente de la República según el entonces vigente numeral 20 del artículo 211 de la Constitución Política de 1979 (similares a las que prevé el actual numeral 19 del artículo 118 de la Constitución Política de 1993), a las que denominó “Decretos Supremos Extraordinarios (“DSE”). De estos once (11) DSE, diez (10) introdujeron modificaciones tributarias respecto de distintos beneficios tributarios, el Impuesto General a las Ventas, el Impuesto Selectivo al Consumo, la Contribución al FONAVI, la Ley del Impuesto a la Renta, entre otras medidas predominantemente tributarias, las cuales, además, no reunían las condiciones extraordinarias ni transitorias que debían tener. Asimismo, el autor menciona que, entre 1980 -poco después que entrara en vigencia la Constitución de 1979- y el 5 de abril de 1992, el constitucionalista César Landa detectó “la espeluznante cantidad de 2,579 “medidas extraordinarias” derivadas de este inciso 20” [refiriéndose a las medidas extraordinarias en materia económica y financiera a que se refería el numeral 20 del artículo 211 de la Constitución de 1979]. Ver: Planas Salinas, P. (1993) Decreto de urgencia y “medidas extraordinarias”. Notas para una tipificación. IUS ET VERITAS, 4(7), pp. 146, 149-150.

[3] El presente artículo no trata sobre la existencia o no del supuesto habilitante previsto en el artículo 134 de la Constitución, para que el Presidente de la República ordenara la disolución del Congreso mediante el Decreto Supremo No. 165-2019-EF. En esa medida, tampoco versa sobre la calificación o no del régimen actual como dictatorial, sino únicamente sobre la existencia o no de una prohibición del Poder Ejecutivo de legislar en materia tributaria durante el interregno parlamentario, a través de los denominados decretos de urgencia. Por ello, la cita de lo señalado por este autor únicamente pretende destacar la distinta naturaleza y finalidad que tienen los denominados decretos de urgencia mediante los cuales el Poder Ejecutivo legislará durante el interregno parlamentario, de los también denominados decretos de urgencia por los que el Poder Ejecutivo puede dictar medidas extraordinarias y provisionales en materia económica y financiera, cuando así lo requiera el interés nacional.

[4] Planas Silva, P. (1993) Op. Cit., pp. 157.

[5] En declaraciones recogidas por la prensa, tanto el Presidente de la República como el actual Presidente del Consejo de Ministros, han manifestado recientemente que en el interregno parlamentario no se abusará de la facultad de legislar mediante decretos de urgencia.

Fuente de la imagen: Marco Legal de las Organizaciones

DEJA UNA RESPUESTA

Please enter your comment!
Please enter your name here