Por José Carlos Fernández Salas, abogado por la PUCP y máster en Urban Planning por Harvard University
El Plan de Desarrollo Metropolitano para pensar la ciudad de Lima proyectada al 2040 está en pleno proceso. Uno de los temas en discusión por parte de los equipos técnicos en estos momentos es la finalidad de las denominadas “Áreas de Tratamiento Normativo” (ATNs), uno de esos conceptos –que los hay muchos– que hacen difícil entender la regulación urbana tanto para los ciudadanos como para los propios expertos. Para los abogados, el momento en el que uno se topa con este concepto es usualmente al hacer el estudio de títulos de un inmueble. Este estudio incluye, por lo general, la revisión, por un lado, de los títulos de propiedad o posesión y la partida registral y, por otro lado, la tramitación de un Certificado de Parámetros Urbanísticos y Edificatorios. Este último expresa básicamente qué es lo que se puede construir en un inmueble determinado. Aunque la mirada del abogado irá usualmente al cuadro en el que se indican los usos permitidos y las alturas máximas, los certificados siempre incluyen la referencia al ATN en la que el inmueble se encuentra. ¿Qué es este concepto? ¿Para qué sirve? ¿Qué se está haciendo con él en el plan de Lima al 2040? ¿Qué creo que se debería hacer con él en dicho plan? A esto es a lo que me referiré en las líneas siguientes.
¿Qué son las ATNs?
Las ATNs son el segundo de los tres niveles de planificación urbana que se utilizan en la ciudad de Lima[1]. En un primer nivel se diferencian las áreas urbanas – por ejemplo, cualquier parte del distrito de Pueblo Libre – de las áreas urbanizables – por ejemplo, algunas zonas periféricas del distrito de Lurín – y de las no urbanizables – por ejemplo, las zonas de lomas alrededor de Lima.
En un segundo nivel, las áreas de la ciudad se dividen en cuatro ATNs, que, al día de hoy, son las que aparecen en cuatro colores en el mapa de la Figura 1. Sin entrar todavía a analizar el criterio bajo el cual se clasificó el suelo en estos cuatro tipos de ATN, las normas actuales las describen de la manera siguiente. Se señala que el ATN II (color rojo) es la de mayor densificación. En otras palabras, donde debería permitirse mayores alturas de edificación y aceptarse mayor cantidad de personas por hectárea que lo que se permitiría en un espacio equivalente en otra de las ATNs. Se incluyen distritos como San Miguel o Jesus María. Por otro lado, las ATN I (color amarillo) y III (color naranja) se clasifican como de “densificación regulada”. Entre estas dos últimas ATN la diferencia sería, según la norma, que el ATN I es la de mayor compatibilidad con otras actividades. No obstante, otros opinan que la diferencia es meramente una de valor de las propiedades, es decir, una distinción entre las áreas más caras en la ATN III (distritos como La Molina y San Isidro) y las áreas con un menor valor del suelo en la ATN I (distritos como Comas y Villa María del Triunfo). Finalmente, se señala que el ATN IV (color granate) es la de las zonas de reglamentación especial. Por ejemplo, en esta última se incluye el Centro Histórico de Lima.
Figura 1: Diagrama de las Áreas de Tratamiento Normativo según las normas actuales.
Fuente: Elaboración propia en base a imagen proporcionada por el arquitecto José García Calderón.
Por último, en un tercer nivel, dentro de cada ATN se encuentra una división del uso del suelo de una manera más micro mediante el instrumento de la zonificación, que determina que, por ejemplo, una calle o algunas manzanas sean de zonificación comercial mientras que otras sean de zonificación residencial o industrial.
De lo expuesto, especialmente de los ejemplos colocados entre paréntesis, se van poniendo de manifiesto algunos problemas con el uso de las ATNs. Aquí nos vamos a referir a dos de los principales. Por un lado, la definición formal de estas áreas de tratamiento normativo no dice realmente nada en su contenido. ¿Qué significa aquello de “mayor densificación” a que se refieren las normas? ¿Qué diferencia existe con la “densificación regulada”? Esta distinción es cuestionable, ya que no podría entenderse que el área de mayor densificación es una donde no aplica regulación alguna. Cualquier proceso de densificación es en sí mismo un proceso urbano regulado. Más aún, la densificación es un proceso en términos generales buscado por la planificación urbana en Lima. No solo para una zona de la ciudad, sino en general para los distintos sectores que esta tiene. Se quiere que el suelo se use de manera más intensiva, permitiendo que se generen mayores espacios públicos y reduciendo la cantidad y longitud de los desplazamientos que ocasiona una ciudad dispersa. Esta distinción sin sustento entre ATNs hace que algunos expertos expresen que esta clasificación no es nada más que una forma de distinguir – tal vez de manera discriminatoria – entre la zona “moderna” de la ciudad a la que no se le exige densificar y la zona “no moderna” a la que sí se le impone la densificación.
Un segundo problema, quizás más estructural, que encuentro en el uso de las ATNs es que parecen ser una manifestación de una pretensión cientificista de categorizar en extremo los espacios de la ciudad. En el campo del Derecho, sufrimos cotidianamente con clasificaciones abstractas que en muchos casos no aportan mayores soluciones prácticas. Esto sucede cuando, por ejemplo, agrupamos al derecho penal y al derecho administrativo sancionador bajo la categoría del “derecho sancionador” o cuando decimos que el arrendamiento pertenece a la categoría de los contratos y estos, a su vez, a la de los negocios jurídicos y estos, a su vez, a la de los actos jurídicos y así sucesivamente. De similar modo, los urbanistas parecen caer con las ATNs en la misma búsqueda cientificista de categorizar excesivamente la realidad. Como se ha visto, con las ATNs, por la existencia de alguna cuestionable característica común, un área en el distrito de Comas y una en el distrito de Villa María del Triunfo recibirían la misma regulación. Esto a pesar de lo diferentes que puedan ser estas áreas en sus respectivas dinámicas. Lo mismo cabría decir con respecto al tratamiento de un inmueble en San Isidro y un inmueble en La Molina, que han sido agrupados solo por tener alguna característica en común (posiblemente el valor elevado del suelo). Bajo mi punto de vista, este intento de homogeneizar áreas comete el error de querer pensar demasiado conceptualmente la ciudad en lugar de estudiarla desde su propio funcionamiento y características.
Estos problemas son los que han generado que ni los propios urbanistas locales entiendan bien cuál es la finalidad de las ATNs y que los urbanistas de otras regiones o países vean al concepto como uno extraño a sus conocimientos. Estas discusiones han sido abordadas en el proceso de planificación metropolitana de Lima que se hizo con el PLAM de Lima y Callao al 2035 durante la gestión de Susana Villarán y en el que se viene llevando a cabo con el plan de Lima al 2040 durante la presente gestión de Jorge Muñoz. A continuación, describimos lo propuesto en dichos ámbitos.
¿Qué se propone para las ATNs?
Las propuestas para dividir las ATNs[2] dan un paso hacia adelante comparadas con la regulación actual al precisar cuál es el criterio bajo el que se hace la categorización de ATNs. En otras palabras, responden adecuadamente al primero de los problemas que hemos descrito en la sección previa porque al menos se sabe que se toman criterios como el nivel de consolidación y de planificación formal con que se desarrollaron los espacios urbanos. Así, en la propuesta del PLAM de Lima y Callao al 2035 se incluyó un total de doce ATNs distintas[3]. Esto se puede apreciar en el mapa de la Figura 2. Tomemos como ejemplo las áreas del color amarillo más claro. Estas pertenecen al ATN 2a denominada “Área de Consolidación Intensidad 1”. De ellas se señala que estamos ante áreas que tienen un nivel de consolidación alto y han seguido procedimientos de habilitación urbana asesorados por profesionales expertos. Otro ejemplo son las áreas de color marrón. Estas pertenecen al ATN 1 denominada “Área de Conservación y Regeneración”. Esta ATN está pensada para espacios que merecen algún tipo de protección especial como, por ejemplo, el Centro Histórico de Lima o la zona del Bosque El Olivar en San Isidro.
Figura 2: Diagrama de las Áreas de Tratamiento Normativo según el PLAM Lima y Callao 2035.
Fuente: Imagen proporcionada por el arquitecto José García Calderón.
Aunque esta vez se dejan en claro los criterios bajo los cuales se hacen las clasificaciones de las ATNs, observo que no se corrige el segundo de los inconvenientes de la regulación actual, que es el uso en extremo de categorías para el estudio de la ciudad. Por ejemplo, la antes mencionada ATN 2a “Área de Consolidación Intensidad 1” pertenece a la supra categoría de las “Áreas de Consolidación”. Las “Áreas de Consolidación” son, a su vez, una de las siete supra categorías de ATNs, que, a su vez, pertenecen a la categoría mayor de “Áreas Urbanas Homogéneas”[4]. Esto genera que la descripción de cada ATN en el PLAM al 2035 se encuentre llena de referencias cruzadas que dificultan el entendimiento de la regulación que le aplica a cada una[5]. En fin, encuentro que se trata de una clasificación tan desarrollada que parece que quisiéramos acercar la planificación a una ciencia exacta, cuando estamos ante un ámbito tan casuístico y heterogéneo como la planificación de una ciudad.
Adicionalmente, se mantiene el problema de que se agrupan bajo la misma ATN espacios de la ciudad con dinámicas muy distintas. Por ejemplo, como se ha mencionado, la ATN 2a agrupa como “Áreas de Consolidación Intensidad 1” a espacios habilitados formalmente como las zonas residenciales de Miraflores y de La Molina. Quizás se capte con esto algunas características en común (tal vez, el nivel de ingresos económicos de sus residentes) pero claramente ambas áreas funcionan y deberían funcionar bajo lógicas muy disímiles. Por mencionar un aspecto, se encuentran agrupados en la misma categoría áreas que se encuentran cerca a la costa y a centros de trabajo y estudio, junto a otras áreas que constituyen suburbios de baja densidad en la zona más este de la ciudad. Algo similar sucede con la zona del Bosque El Olivar y la zona del Centro Histórico de Lima. Son parte de la misma ATN a pesar de tener dinámicas extremadamente distintas. Tal vez ambas áreas tienen protección como patrimonio cultural, pero aspectos como la intensidad de uso, la existencia de espacios públicos o la cercanía a transporte público son completamente diferentes entre ambos lugares.
Estas ATNs son, por lo tanto, categorías que tienen un valor más pedagógico y de diagnóstico que pueden servir para encontrar algunos aspectos en común en el estudio de distintas áreas de la ciudad. Sin embargo, no generan en mi opinión un instrumento de planificación intermedia (entre el primer y el tercer nivel de planificación que explicamos más arriba) que recoja de manera adecuada lo que realmente son las dinámicas de las distintas zonas de la ciudad. ¿De qué manera las ATNs podrían servir adecuadamente como un instrumento de planificación intermedia? ¿Se debería quizás abandonar completamente la categoría y dejar las ATNs para los estudios académicos y no para los instrumentos de política pública de la ciudad? En base a conversaciones iniciales que he tenido con el profesor Iván Ortiz Sánchez[6] he pensado en una propuesta de reinterpretación de las ATNs, que paso a desarrollar con mayor detalle con el objetivo de abrir el debate y aportar ideas adicionales a las conversaciones que se vienen llevando a cabo al interior de la Municipalidad Metropolitana de Lima.
¿Cómo deberían utilizarse las ATNs?
Considero que las ATNs deberían utilizarse para dividir el análisis de una metrópoli del tamaño de Lima en partes. No en la impráctica división en 50 distritos sin ningún sentido funcional, como en este momento está dividida la ciudad, sino en base a la forma en que operan o querríamos que operen los distintos sectores de la ciudad. No es, por cierto, la idea que estas áreas sean espacios completamente diferenciados y que no interactúen entre sí, como a veces sucede con las demarcaciones distritales, sino simplemente que las áreas se usen para entender y transmitir a la ciudadanía las distintas dinámicas que se suceden a lo largo de la ciudad.
Un criterio que se podría tomar para las ATNs – aunque tal vez el análisis urbano podría sugerir otros criterios – es el de la incorporación de los subcentros de la ciudad en la planificación metropolitana[7]. Como se sabe, uno de los problemas que genera mayores dificultades para los habitantes de la ciudad es la extensión horizontal creciente de la ciudad, que hace que los viajes de un punto a otro sean cada vez más largos y numerosos. Parte de la solución a dicho problema es la densificación de la ciudad, es decir, la posibilidad de que más personas puedan vivir de una manera compacta en espacios más altos y eficientes cerca a sus centros de trabajo o estudio, a donde se puedan dirigir caminando o mediante transporte público. Sin embargo, por el tamaño que tiene la ciudad, no es factible pensar en un solo centro de densificación, sino que se deben pensar en varios. Estos centros y la densificación que se haría alrededor de ellos sería lo que permitiría que cualquier persona en la ciudad acuda a una de las centralidades tanto para efectos laborales como educacionales y de esparcimiento. Esta suerte de centros medianamente autosuficientes y sus respectivas áreas de influencia son, desde esta perspectiva, los que darían lugar a las ATNs. Esto es lo que graficamos, solamente a nivel de diagrama, en la figura 3.
Figura 3: Diagrama de nueva propuesta para las Áreas de Tratamiento Normativo de Lima.
Fuente: Elaboración propia.
En el diagrama se muestra como base el espacio urbano de Lima y se identifican los subcentros. Se aprecia asimismo que sus respectivas áreas de influencia no se excluyen entre sí, sino que se superponen en muchos sectores. Entre estos subcentros podrían estar Plaza San Miguel, Atocongo, Gamarra o similares, los que naturalmente deberían ser determinados por el correspondiente estudio urbano[8]. Por ahora nos estamos refiriendo solo a la metodología de elaboración del plan y al uso de las ATNs en dicho proceso. Estos serían subcentros escogidos por ser polos de atracción de personas. Sería también donde se aspiraría que haya la dotación suficiente de medios de accesibilidad, tanto peatonal como por transporte público. Por lo tanto, se tendría que buscar que en dichos centros haya la mayor cantidad de servicios y que cerca a dichos subcentros la densidad de la vivienda sea la mayor posible[9]. Esta densidad iría decreciendo a medida que uno se va alejando de dicho subcentro y volvería a incrementarse a medida que uno se encuentre más cerca de otro de los subcentros. Como se dijo, los subcentros y sus áreas de influencia no están pensados como compartimientos estancos. Están más bien pensados como espacios que se traslapan el uno con el otro, pero que en conjunto permiten alcanzar el objetivo de una ciudad compacta, no alrededor de un solo centro, sino alrededor de un conjunto determinado de polos de atracción.
Cada subcentro y su respectiva área de influencia sería, por tanto, un ATN. No estamos, pues, haciendo una clasificación de categorías de la ciudad. En lugar de clasificaciones de áreas homogéneas que tal vez puedan utilizarse en distintas ciudades en el mundo o en la región, propongo el uso de divisiones ad-hoc que responden a las características propias de esta ciudad. Tal vez la cercanía a una línea de metro, tal vez la cercanía a la costa, tal vez la cercanía a un centro de abasto o la cercanía a una zona financiera. Lo que cumplirían las ATNs en este esquema sería justamente la función de ser un instrumento de planificación intermedia, ni tan general como la clasificación de suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, ni tan específica como la determinación de las calles o manzanas comerciales o residenciales.
En ese sentido, una forma de abordar el plan de desarrollo metropolitano sería que este prevea cuáles son los respectivos subcentros y áreas de influencia, en función a ubicación en la ciudad, los grandes ejes viales y las necesidades futuras de dichas áreas. Sería además la oportunidad para aplicar, por ejemplo, la metodología del “desarrollo orientado al transporte”, aprovechando la previsión que ya se tiene de las líneas de la red del metro de Lima y de las rutas de los buses troncales y alimentadores del Metropolitano. Se dejaría para los planes derivados –uno por cada ATN – la determinación de la zonificación específica manzana por manzana. Esto daría lógica a la metodología que indica que los planes de desarrollo metropolitano deben complementarse con planes derivados y, más importante, generaría una metodología más sencilla de elaboración del nuevo plan de desarrollo metropolitano.
En ese sentido, volviendo a algunas preguntas que se tienen en la elaboración del plan de desarrollo metropolitano: ¿En base a qué deben hacerse los planes que deriven de dicho plan metropolitano? ¿Uno por cada distrito? No, ello sería evidentemente demasiado fragmentado. ¿Uno por cada una de las cuatro mancomunidades: centro, sur, norte y este? Tampoco, puesto que la ciudad no opera en función a esos cuatro espacios. Los planes que deriven del plan de desarrollo metropolitano deberían hacerse respecto a cada uno de los espacios que se delimiten como ATNs.
Quizás la ventaja más importante de esta propuesta es que coadyuvaría con el objetivo de que la planificación de la ciudad sea más entendible tanto para los profesionales como para la ciudadanía en general. No me cabe duda que las categorías y subcategorías de ATNs antes explicadas serían enteramente ajenas al entendimiento de los usuarios de la ciudad, una preocupación que continuamente manifiestan los funcionarios públicos que trabajan en las áreas que atienden directamente a los ciudadanos (por ejemplo, la Gerencia de Desarrollo Urbano de la Municipalidad Metropolitana). En cambio, si es que las ATNs son “Plaza San Miguel y su área de influencia”, “Atocongo y su área de influencia”, etc. cualquier ciudadano podría interiorizar el plan y entender su funcionamiento, porque podrá identificar al ATN con un nombre propio que puede reconocer.
Lo explicado es, pues, parte del problema mayor que tiene la planificación en nuestro país, que es la informalidad con que ha crecido y se desarrollan las ciudades. En efecto, hay muchos temas que se tienen que corregir al respecto, pero uno que va a tener gran impacto es el conseguir que el plan no sea un documento empapado de cientificismo, sino que sea sencillo de comprender. Se pueden dejar los aspectos académicos para los estudios previos, es decir, para la “exposición de motivos” del plan que se llegue a aprobar. Pero el documento mismo del plan debe ser uno que facilite la comunicación última entre las autoridades y los actores civiles. Uno de los elementos que ayudará a ello es, desde mi punto de vista, la simplificación de lo que se debe entender por ATN y en esa línea se enmarca esta propuesta.
[1] Para mayor detalle consultar MENDOZA, Augusto. “La regulación urbanística de la provincia de Lima”. En: Urbanismo y Economía, 12 de enero de 2020. Disponible en https://urbanismoyeconomia.wordpress.com/2020/01/12/la-regulacion-urbanistica-de-la-provincia-de-lima/ [Consultado el 26-03-20].
[2] Centrándonos en aquellas que se encuentran clasificadas como “urbanas”.
[3] MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA, PLAM Lima y Callao 2035: plan metropolitano de desarrollo urbano, 2014.
[4] MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA, PLAM Lima y Callao 2035: plan metropolitano de desarrollo urbano, 2014.
[5] MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA, PLAM Lima y Callao 2035: plan metropolitano de desarrollo urbano, 2014.
[6] ORTIZ, Iván. Comunicación personal. Noviembre, 2019.
[7] Aunque existe literatura local sobre el tema (VEGA CENTENO, Pablo et alt. Las centralidades de Lima Metropolitana en el siglo XXI. Lima: Fondo Editorial PUCP, 2019), la idea de lo esencial de los subcentros para la planificación en Lima me fue introducida por primera vez por el arquitecto Eduardo Peláez en comunicaciones personales en el año 2017.
[8] Los graficados en el esquema no son evidentemente los subcentros definitivos, puesto que los mismos serán determinados en los estudios que realice el equipo de trabajo del plan de desarrollo metropolitano.
[9] Salvo que existan elementos que lo impiden como será en el caso del Centro Histórico de Lima, donde las intervenciones tendrán una lógica distinta. Esto justamente lo podemos identificar en base a considerar un ATN que tome las características particulares de ese espacio en lugar de los rasgos que lo clasifiquen en alguna categoría.
Fuente de imagen: WTC Radio
