Descentralización: una reforma que necesitamos repensar

El autor reflexiona acerca de los fallos de nuestro modelo de descentralización, en el marco de la pandemia coronavirus. Para ello, se analiza el desempeño de los gobiernos subnacionales en relación al ejercicio de las competencias que le otorga el ordenamiento jurídico actual. Problemas de gestión, gasto, fiscalización y transparencia son algunas de las razones que nos obligan a repensar una reforma en ese sentido.

0
1850

Por Vicente Vásquez Valqui, estudiante de la Facultad de Derecho de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas.

El Perú parece ser el país de las reformas eternas. Cada crisis, indistintamente de su naturaleza, se presenta como la oportunidad idónea para reflexionar acerca del diseño de diversos sectores. Ocurrió, por ejemplo, cuando el descubrimiento de los escándalos de corrupción Lava Jato y Lava Juez, derivó en un debate nacional sobre las reformas política, judicial y electoral, de las que hasta el momento se ha avanzado muy poco. La actual crisis mundial, generada a raíz del coronavirus (COVID-19), ha colocado la atención de nuestros políticos y ciudadanos, sobre todo, en las reformas de salud y laboral, esta última, a su vez, vinculada a la reforma del sistema previsional. Si bien ello se debe a que el análisis principal está centrado en el desempeño del presidente de la República, Martín Vizcarra, y del Consejo de Ministros, extender dicha evaluación al rol que vienen cumpliendo los gobiernos regionales y locales, evidencia la necesidad de repensar, también, nuestro modelo de descentralización.

Las razones de lo aquí afirmado son innumerables. La descentralización se ha implementado de una manera desordenada, sin mayor control y planificación, lo cual es posible observar desde la reactivación del proceso, cuando en el año 2002, a través de la promulgación de la Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización, y de la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, se optó por regionalizar el país; pasando por el “shock descentralista” del gobierno de Alan García, el cual aceleró la transferencia de funciones e impulsó la municipalización de la salud y la educación; hasta el hito principal de los últimos años, consistente en la implementación del Programa de Presupuesto por Resultados, mediante la  Ley N° 28411, y del Plan de Mejora de la Gestión Municipal, mediante la Ley N° 29332.[1] Así, la descentralización ha hallado lugar en la agenda política de manera intermitente, cuando lo que se necesita es que evolucione a partir de una estrategia sostenida. La crisis del coronavirus nos ha permitido constatar las consecuencias fatales de haber desatendido nuestro modelo de gestión subnacional, de esta manera, volviéndose imprescindible incluir la discusión de su rediseño en los debates que tendrán lugar en el periodo post pandémico.

En lo que a los gobiernos regionales se refiere, la Ley N° 27783 establece como parte de las competencias de cada gobierno regional la gestión de los servicios de salud pública en sus respectivas jurisdicciones[2]; no obstante, la actual crisis ha expuesto las debilidades del sistema de salud a nivel nacional, problema que tiene como una de sus principales causas las irregularidades cometidas por los referidos niveles de gobierno en distintas obras de construcción y mejoramiento de hospitales. Es los casos de Arequipa, Cusco, Apurímac, Puno Tingo María, Huánuco y Junín, Ojo Público, basándose en informes de la Contraloría General, identificó que los gobiernos de dichas regiones gastaron la cifra de S/ 1.900 millones en 14 hospitales que actualmente se encuentran inconclusos y paralizados.[3] En la misma línea, un informe de Convoca.pe reportó que, al 11 de mayo reciente, los gobiernos regionales de Callao, Lambayeque y Piura, tres de los departamentos más afectados por el coronavirus, no alcanzaban ni el 25% de ejecución presupuestaria sobre los fondos públicos destinados a mitigar el avance de la pandemia, habiendo transcurrido hasta esa fecha más de 50 días desde la declaración del estado de emergencia.[4] Como si las mencionadas dificultades de gestión y ejecución no fueran suficientes, la Mancomunidad de la Macrorregión Sur, con el respaldo de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, emitió, a inicios del mes pasado, un comunicado cuestionando el actuar de la jefa del Comando COVID-19, la Dra. Pilar Mazzetti, por haber designado como responsables de ciertos comandos regionales a mandos militares y no a los propios gobernadores, lo que a consideración de estos últimos les restaba autoridad y protagonismo. Cabe indicar que, si bien el criterio de subsidiaridad de la Ley N° 27783, dispone que el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer una determinada función[5], la decisión de la Dra. Mazzetti no tenía por objeto restringir las facultades constitucionales atribuidas a los gobiernos regionales, sino más bien mejorar la coordinación entre los sectores destinados a enfrentar la pandemia, siendo incluso algunos de esos comandos regionales dirigidos por funcionarios de los propios gobiernos regionales. En tal sentido, dicho reclamo resultó insustancial, toda vez que carecía de base jurídica y aparentaba un espíritu mezquino.

En relación a las municipalidades, la primera contrariedad se presentó tan solo un día después de decretado el estado de emergencia, cuando el alcalde del distrito de La Molina, Álvaro Paz de la Barra, ordenó el cierre de las fronteras de dicho distrito, una medida a todas luces inconstitucional en tanto excede las competencias que el artículo 195° de la Constitución dispone para los gobiernos locales. Asimismo, cabe señalar que, de acuerdo al artículo 137° del mismo cuerpo normativo, solo el presidente de la República se encuentra facultado para decretar un estado de excepción y, por lo tanto, restringir el derecho al libre tránsito de los ciudadanos.[6] En razón de las normas citadas, el hecho descrito evidenció una irresponsabilidad que no solo contravenía nuestra ley fundamental, sino que confundía a la población y obstruía la estrategia nacional en un contexto tan delicado como el actual. Sobre los límites de la autonomía municipal, vale recordar que el Tribunal Constitucional ha señalado lo siguiente:

En suma, la garantía institucional de la autonomía municipal no puede contraponerse, en ningún caso, al principio de unidad del Estado, pues si bien da vida a subordenamientos que resultan necesarios para obtener la integración política de las comunidades locales en el Estado, estos no pueden encontrarse en contraposición con el ordenamiento general, por lo que en el ejercicio de su autonomía los gobiernos locales deben respetar el sistema de competencias establecido en la Constitución, en las leyes orgánicas y, de ser el caso, en leyes ordinarias.[7]

Los resultados tampoco son positivos al evaluar el rol fiscalizador de la municipalidades sobre la actividad comercial. Al respecto, cabe mencionar que, según la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, los gobiernos locales tienen competencia para regular el funcionamiento de los mercados de abastos y de los mercados mayoristas[8]; no obstante, estos recientemente han sido identificados como los principales focos de contagio de coronavirus. Un ejemplo claro de ello es el caso del Mercado de Frutas de La Victoria, ubicado en Lima, que resultó con el 86% del total de sus vendedores infectados. Sin duda alguna, la mayor polémica se encuentra en el pésimo desempeño que han tenido las municipalidades en torno a la entrega de canastas básicas para las familias más vulnerables de sus respectivas jurisdicciones. Cabe recordar que, mediante el Decreto de Urgencia N° 033-2020, el gobierno central autorizó una transferencia económica a los gobiernos locales para la adquisición y distribución de productos de primera necesidad de la Canasta Básica Familiar, con la finalidad de paliar el impacto económico ocasionado por el coronavirus. El reporte más actualizado que se tiene al respecto es del pasado 23 de mayo, el cual, según la información del Monitor de Control y Transparencia Covid-2019, muestra que solo el 2% (31) de las municipalidades a nivel nacional no ha cumplido con registrar la cifra de beneficiarios, mientras que el 6% (121) aún no ha registrado el monto ejecutado para la compra y entrega de canastas.[9] Si bien estas cifras por ser mínimas pueden aparentar un nivel de transparencia óptimo por parte de los gobiernos locales, es importante mencionar que dicho resultado se debe en mayor medida al trabajo de fiscalización que la Contraloría General ha ejercido sobre el tema, pues al 1 de mayo, la mencionada entidad reportó que casi 5 de cada 10 municipalidades a nivel nacional aún no registraba entrega de canastas[10], una cifra preocupante si consideramos que ya habían transcurrido 47 días desde el inicio del estado de emergencia.

La poca eficacia de los gobiernos subnacionales en tareas de gestión, ejecución presupuestal y fiscalización es un problema alertado desde hace varios años, sin embargo, en el contexto de una crisis como la actual esa incapacidad genera un costo social más elevado. Con la finalidad de optimizar esa situación, al menos en el corto plazo, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), a través del Decreto Supremo N° 099-2020-EF, ha modificado los procedimientos para el cumplimiento de metas y la asignación de recursos del Programa de Incentivos (PI) a la Mejora de la Gestión Municipal. De esta manera, para el presente año se han fijado 3 metas, las cuales deben cumplirse hasta el 15 de junio. Estas son las siguientes:

  1. Regulación del funcionamiento de los mercados de abastos.
  2. Generación de espacios temporales para comercio, con el objetivo de reducir la aglomeración en los mercados de abastos.
  3. Entrega efectiva de canastas familiares.[11]

Como bien se mencionó, la medida expuesta tiene el único propósito de corregir la manera en cómo las municipalidades han venido afrontando la actual crisis sanitaria. Así, para obtener mejoras en el mediano y largo plazo, corresponderá, una vez superada la pandemia, impulsar una reforma integral del modelo de descentralización. Una primera idea para tomar en cuenta es que la descentralización es importante, pues supone una manera de acercar el Estado al ciudadano. Un país que históricamente ha padecido una lógica centralista no puede retroceder en el objetivo de distribuir democráticamente el poder en el territorio de la nación. Una segunda idea reside en la necesidad de reemplazar la actual Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros por una verdadera instancia de coordinación que investigue alternativas a los problemas identificados y, además, que se encuentre facultada para proponer modificaciones al diseño a todos los niveles de gobierno. Claro está, los cambios planteados deberán recoger las propuestas de los gobiernos regionales y locales, ya que, de lo contrario, estaremos reincidiendo en el error de únicamente hacer reformas desde el gobierno central. Por último, será vital que el diseño del nuevo modelo de descentralización sea compatible con la heterogeneidad de los gobiernos subnacionales de nuestro país. Para tal fin, serviría tomar como base los principios y criterios de la Ley N° 27783 referidos a la asignación de competencias, en tanto proponen una distribución distinta para cada gobierno subnacional, conforme a variables como la capacidad de gestión efectiva, así como otras de tipo geográfico y dimensional.[12] En conclusión, cada circunscripción territorial, sea distrital, provincial o regional, amerita una evaluación independiente a fin de tener un modelo de gobierno adaptado a su realidad.

En el caso particular de Lima, provincia que ostenta un régimen especial de Municipalidad Metropolitana y que, por ende, posee las competencias y funciones reconocidas a los gobiernos regionales[13], la gestión de la ciudad se hace inviable con su división actual en 43 distritos. Si bien el propio Tribunal Constitucional, como ya ha sido expuesto, ha calificado la autonomía de las municipalidades distritales como limitada, en la práctica es posible observar un comportamiento cuasi feudal de muchas de ellas. En ese sentido, sería oportuno plantear una reforma que restrinja las facultades de las municipalidades distritales o, en todo caso, las agrupe en un nuevo sistema de cuatro macro distritos (norte, sur, este y centro). Sobre esto último, es importante mencionar que el alcalde de Lima, Jorge Muñoz, viene trabajando en la propuesta de una nueva estructura administrativa que reúna jurisdicciones, de tal forma que se logre superar la dificultad de coordinar acciones con numerosos alcaldes, entre otros posibles beneficios como la estandarización de la prestación de servicios básicos.[14]

Desde su fundación jurídica, el Perú fue concebido como una república unitaria descentralizada, pero en los hechos esta descentralización no ha sido más que una promesa incumplida. Las reformas sobre su diseño son incontables y más han sido los cambios sociales los que han logrado que en la actualidad contemos con múltiples centros de poder, en tres niveles de gobierno (nacional, regional y local), cada uno con determinadas competencias y funciones que en la práctica se les dificulta ejercer con eficacia y transparencia. La crisis actual del coronavirus viene exhibiendo las falencias de la cosa pública y, probablemente, lo haga por un tiempo adicional. De nosotros dependerá abordar, al menos, las más urgentes o, de lo contrario, en la siguiente crisis estaremos nuevamente discutiendo reformas eternas.


[1] EL COMERCIO, Vega, Gabriela (2020) ¿Descentralización en emergencia? Análisis sobre su relevancia ante la pandemia. Disponible en: https://elcomercio.pe/politica/gobierno/descentralizacion-en-emergencia-analisis-sobre-su-relevancia-ante-la-pandemia-noticia/

[2] Artículo 36° de la Ley N° 27783

[3] OJO PÚBLICO, Red Investigativa Regional (2020) Regiones gastaron S/. 1.900 millones en 14 hospitales que hoy están inconclusos y paralizados. Disponible en: https://ojo-publico.com/1798/los-14-hospitales-paralizados-por-sospechas-de-corrupcion

[4] CONVOCA, Montesinos, Erick; Pérez, Luis Enrique (2020) COVID-19: Regiones con más infectados están por debajo del 25% de ejecución de los fondos para mitigar la pandemia. Disponible en: https://convoca.pe/agenda-propia/covid-19-regiones-con-mas-infectados-estan-por-debajo-del-25-de-ejecucion-de-los

[5] Artículo 14° de la Ley N° 27783

14.2. La asignación y transferencia de competencias a los gobiernos regionales y locales se efectúa gradualmente bajo los siguientes criterios:

  1. a) Criterio de subsidiaridad. El gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función, por consiguiente, el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales, evitándose la duplicidad y superposición de funciones. […]

[6] Artículo 137° de la Constitución Política del Perú

El Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros, puede decretar, por plazo determinado, en todo el territorio nacional, o en parte de él, y dando cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente, los estados de excepción que en este artículo se contemplan:

  1. Estado de emergencia, en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación. En esta eventualidad, puede restringirse o suspenderse el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito en el territorio comprendidos en los incisos 9, 11 y 12 del artículo 2 y en el inciso 24, apartado f del mismo artículo. En ninguna circunstancia se puede desterrar a nadie. […]

[7] Sentencia N° 0054-2004-AI/TC

[8] Numeral 2 y 3 del artículo 83° de la Ley N° 27972

[9] Monitor de Control y Transparencia Covid-2019 de la Contraloría General de la República. Al respecto, revisar: https://emergenciasanitaria.contraloria.gob.pe/

[10] RPP NOTICIAS, Quinto, Catalina (2020) Contraloría: casi 5 de cada 10 municipios a nivel nacional aún no registran entrega de canastas. Disponible en: https://rpp.pe/peru/actualidad/coronavirus-covid-19-contraloria-casi-5-de-cada-10-de-municipios-a-nivel-nacional-aun-no-registran-entrega-canastas-noticia-1262687?ref=rpp

[11] GESTIÓN (2020) MEF modifica Programa de Incentivos: municipios tendrán meta de prevenir coronavirus en mercados. Disponible en: https://gestion.pe/economia/mef-modifica-programa-de-incentivos-municipios-tendran-meta-de-prevenir-coronavirus-en-mercados-mercado-de-abastos-municipalidades-noticia/?ref=gesr

[12] Artículo 14° y 4° de la Ley N° 27783

[13] Artículo 23° de la Ley N° 27783

[14] LA REPÚBLICA, Fernando, Leyton (2020) Lima propone agrupar distritos para gobernar mejor la ciudad. Disponible en: https://larepublica.pe/sociedad/2019/10/31/lima-propone-agrupar-distritos-para-gobernar-mejor-la-ciudad-jorge-munoz-municipalidad-de-lima/

Fuente de Imagen: esan.edu.pe

DEJA UNA RESPUESTA

Please enter your comment!
Please enter your name here