¿Es tiempo de reinventarse? Principales modificaciones normativas para la obtención de licencias de funcionamiento

El presente artículo aborda los principales beneficios normativos establecidos por los Decretos para los titulares de una licencia de funcionamiento y Certificado ITSE, y el rol que tienen que cumplir los Gobiernos Locales para adecuarse y flexibilizar los procedimientos correspondientes.

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Por Raúl Alonso Maguiña Quiroz, asociado del área Inmobiliaria, Adquisición y Saneamiento de Tierras de CMS GRAU, y Marco Herrera Arteaga, asistente Legal de la misma área y estudio

1. Introducción

Desde la aparición del COVID-19 en el mundo, ha traído grandes consecuencias en las actividades económicas que se venían desarrollando en diversos sectores como: salud, turismo, comercio, vivienda, entre muchos otros. Originando ello, que diversos comerciantes y empresarios frente a la situación tan dura por la cual está atravesando el Perú, tengan que reinventar sus negocios, a fin de afrontar las repercusiones económicas que ya está generando la emergencia sanitaria que nos ha tocado vivir.

Un claro ejemplo de ello es la cadena de «Panaderías y Pastelerías San Antonio’’, el restaurante cevichería “La Mar’’ y la tienda de calzado y ropa “Platanitos”, empresas que son muy conocidas en nuestro entorno pero que se han visto obligados a generar nuevas propuestas de negocio para hacer frente a la paralización económica. La primera funcionará como panadería, pastelería y minimarket; la segunda, como minimarket y pescadería, y la tercera, venderá insumos gastronómicos y alimentos bajo su nuevo nombre comercial ‘’Platanitos Food’’. Como se puede apreciar, la tendencia del cambio de giro o actividad económica que muchos empresarios han decidido adoptar son aquellos que conforman el rubro de la micro y pequeña empresa (en adelante, ‘’MYPE’’).

En ese contexto, el Gobierno ha tomado diversas medidas para promover y facilitar las condiciones regulatorias en lo relacionado al otorgamiento de licencias de funcionamiento, ampliación o modificación del giro de los establecimientos comerciales, entre otras medidas; con la finalidad de contribuir a la reducción del impacto en la economía peruana a consecuencia del COVID-19 y garantizar la formalidad para el desarrollo de nuevas actividades comerciales en los negocios, ya que en la actualidad, muchos establecimientos han optado por desarrollar actividades económicas totalmente distintas para las que fueron constituidas.

Entre las medidas mencionadas, nos referimos a la reciente publicación de los siguientes dispositivos legales:

    • Decreto Legislativo N° 1497[1] (en adelante, ‘’DL-1497’’), el cual desarrollaremos en el numeral 3 del presente artículo.
    • Decreto Supremo N° 009-2020-PRODUCE[2] (en adelante, ‘’DS-009-PRODUCE’’), el cual desarrollaremos en el numeral 4 del presente artículo.

En ese sentido, a través del presente artículo abordaremos los principales beneficios normativos establecidos por ambas normas para aquellos titulares de una licencia de funcionamiento y Certificado ITSE, y el rol que tienen que cumplir los Gobiernos Locales para adecuarse y flexibilizar los procedimientos correspondientes que tienen a su cargo.

2. Sobre las Licencia de Funcionamiento y Certificados ITSE

En el Perú, las normas que regulan los procedimientos para la obtención de una licencia de funcionamiento y Certificado ITSE son:

    • Ley N° 28796, Ley marco de licencia de funcionamiento (en adelante, ‘’Ley de Licencia de Funcionamiento’’)
    • S. N° 002-2018-PCM, Decreto Supremo que aprueba el Nuevo Reglamento de Inspecciones Técnicas de Seguridad en Edificaciones (en adelante, ‘’Nuevo Reglamento ITSE’’);
    • Resolución Jefatural N° 016-2018-CENEPRED/J, que aprueba el Manual de ejecución de Inspección Técnica de Seguridad en Edificaciones (en adelante, ‘’Manual ITSE’’).

En esa línea, aquellas personas naturales y jurídicas que deseen llevar a cabo actividades comerciales, industriales y/o de servicios en un determinado establecimiento están obligadas a obtener previamente al inicio de sus actividades:

    • El Certificado de Inspección Técnica de Seguridad en Edificaciones (en adelante, ‘’Certificado ITSE’’).
    • La licencia de funcionamiento, debiendo evaluarse previamente para su obtención, la zonificación[3] en la que encuentra el inmueble y el giro[4] que se puede desarrollar en dicho espacio, de acuerdo al cuadro de índice de usos aprobado por cada municipio.

En ese sentido, para obtener el Certificado ITSE, documento que anteriormente se conocía con el nombre de Certificado de Defensa Civil, el establecimiento deberá ser objeto de una Inspección Técnica de Seguridad en Edificaciones (en adelante, ‘’ITSE’’).

Dicha inspección, podrá ser de dos formas: previa o posterior al inicio de actividades, la cual se determinará en función del nivel de riesgo de las actividades que se pretenden desarrollar en el establecimiento, tal como lo detalla al siguiente cuadro:

En efecto, el instrumento para determinar el nivel de riesgo es determinado por la Matriz de Riesgos aprobada en el Manual ITSE, el cual clasifica las actividades consideradas de riesgo bajo, medio, alto y muy alto. Una vez establecido en nivel de riesgo se determinará si la diligencia ITSE será posterior o previa. La diferencia de ambos procedimientos radica en el momento en que se otorgará la licencia de funcionamiento.

Asimismo, es importante precisar que tras la entrada en vigencia de la Ley N° 30619, Ley que modifico el art. 11 de la Ley de Licencia de Funcionamiento, los Certificados ITSE tienen una vigencia de 2 años a partir de su expedición y ya no son de vigencia indeterminada como lo establecía el D.S. N° 058-2014-PCM (en adelante, ‘’Antiguo Reglamento ITSE’’).

En esa línea, las empresas que conforman el sector MYPE mayormente son las que desarrollan actividades económicas consideradas de riesgo bajo o medio. Estas empresas podrán obtener el Certificado ITSE con la sola presentación de una declaración jurada al municipio de su jurisdicción señalando que su establecimiento cumple con las condiciones de seguridad para el inicio de sus actividades. No obstante, el municipio fijará posteriormente una fecha para realizar la ITSE y efectuar el control posterior de lo declarado por el administrado una vez otorgada la licencia de funcionamiento.

3. Principales disposiciones establecidas por el DL-1497

3.1. En lo relacionado a las Licencias de Funcionamiento

Actualmente, debido a la crisis económica que estamos atravesando hay muchos establecimientos que están desarrollando actividades económicas totalmente distintas al giro con el cual fue autorizada y emitida su licencia de funcionamiento.

Es por ese motivo que a través de la promulgación del DL-1497, se ha buscado simplificar, flexibilizar y formalizar aquellos negocios que han optado por desarrollar nuevas actividades económicas. Entre las principales disposiciones tenemos:

      • Se podrá incluir más de un giro en las licencias de funcionamiento, siempre que estos sean afines o complementarios entre sí. Dichos giros afines serán aprobados mediante ordenanza por cada municipalidad.
      • Se podrán realizar obras de refacción y acondicionamiento en aquellos establecimientos calificados con nivel de riesgo bajo o medio que deseen cambiar el giro de su negocio para adecuarlo a la nueva actividad económica que desarrollarán.
      • Para los establecimientos calificados con nivel de riesgo bajo o medio, la evaluación del otorgamiento de la licencia de funcionamiento será de aprobación automática, debiéndose emitir dicho documento en un plazo máximo de hasta 2 días hábiles.
      • Para los establecimientos considerados de riesgo alto y muy alto, el otorgamiento de la licencia de funcionamiento será de evaluación previa, sujeta a silencio administrativo positivo, debiéndose emitir dicho documento en un plazo máximo de hasta 8 días hábiles.
      • Las licencias de funcionamiento tramitadas antes de la modificación realizada por el DL-1497, deberán regirse por la normativa anterior.

Cabe señalar que para solicitar la ampliación de giro solo se requerirá presentar una declaración jurada en la que se informe al municipio las refacciones y acondicionamientos realizados para adecuar el establecimiento comercial a la nueva actividad económica que se va desarrollar y garantizar que no se han afectado las condiciones de seguridad, ni incrementado la clasificación del nivel de riesgo.

3.2. En lo relacionado a los Certificados ITSE

3.2.1. Prórroga para la renovación del Certificado ITSE

Los Certificados ITSE que hubiesen vencido durante el Estado de Emergencia, contarán con una prórroga de 1 año más contado desde su expedición. Esto aplica para todo tipo de establecimientos clasificados con nivel de riesgo bajo, medio, alto o muy alto.

3.2.2. De los Certificados ITSE emitidos con el Antiguo Reglamento ITSE

El Antiguo Reglamento ITSE, clasificaba a los Certificados ITSE en: Básica Ex Post, Básica Ex Ante, De Detalle y Multidisciplinaria; basándose para su clasificación en criterios muy distintos a los establecidos en el Nuevo Reglamento ITSE como el área del establecimiento y número de pisos, entre otros. Sin embargo, en la actualidad hay muchos establecimientos que aún cuentan con Certificados ITSE emitidos durante la vigencia del antiguo reglamento y que ya han vencido. Ante esta situación, a través del DL-1497, se ha otorgado el plazo máximo de 1 año para que los Gobiernos Locales atiendan las solicitudes para la obtención del nuevo Certificado ITSE, debiendo establecer un cronograma de evaluación en el que se priorice los establecimientos de mayor riesgo.

3.3. En lo relacionado al cumplimiento de las medidas sanitarias

Los titulares de una licencia de funcionamiento deberán cumplir los protocolos de salud emitidos en el marco de la emergencia sanitaria producida por el COVID-19, debiendo sujetarse su actuación a los lineamientos de prevención y control establecidos de acuerdo al sector competente, conjuntamente con los lineamientos generales de salud y prevención aprobado por la Resolución Ministerial N° 239-2020-MINSA. De no hacerlo, estarían expuestos a sanciones y multas ante una eventual fiscalización municipal.

En esa línea, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, ha dispuesto que en un plazo de 25 días calendario a partir del día siguiente de la publicación del DL-1497, publicará una Resolución Ministerial que establezca los lineamientos técnicos que garanticen las condiciones de seguridad al momento de efectuar el cambio de giro por parte de los interesados.

3.4. En lo relacionado al gobierno digital

A través del DL-1497, se ha dispuesto la suspensión hasta el 31 de diciembre del año en curso, la aplicación del numeral 123.3 del art. 123[5] de la LPAG, en lo referido a la obligación de la presentación física de escritos o documentación por parte de los administrados.

Asimismo, los municipios podrán remitir por correo electrónico los actos administrativos resultantes respecto a las solicitudes formuladas por los administrados, siempre que cuenten con su consentimiento expreso otorgado por la misma vía.

Para ello, las municipalidades tienen la obligación de implementar un correo institucional donde puedan atender sin ninguna dificultad y con la mayor celeridad posible, las solicitudes de los administrados. La situación por la cual estamos atravesando, exige y demanda que el Gobierno tenga que establecer plataformas digitales para atender todo tipo de procedimientos vía on-line; sin duda es una gran tarea que las municipalidades deberán asumir.

4. Principales disposiciones establecidas por el DS-009-PRODUCE

El pasado 12 de mayo del año en curso, se publicó en el Diario Oficial “El Peruano” el DS-009-PRODUCE, que modificó el D.S. N° 011-2017-PRODUCE[6], en lo relacionado al listado de actividades simultaneas y adicionales que pueden desarrollar aquellos titulares de una licencia de funcionamiento.

4.1. ¿Qué es un giro afín o complementario?

Es cualquier actividad económica que el titular de una licencia o tercero cesionario realizan o pretenden realizar dentro de un mismo establecimiento y que puede coexistir sin afectar el normal funcionamiento de otro giro.

4.2. ¿Cómo se establecen los giros afines o complementarios?

Tal y como lo señalamos en el numeral 2.1. del presente artículo, son aprobados mediante ordenanza municipal sujetándose a los lineamientos establecidos por el Ministerio de la Producción a través del D.S. N° 011-2017-PRODUCE y su modificatoria (DS-009-PRODUCE). Sin embargo, en la práctica, la gran parte de municipalidades no cuenta con esta ordenanza y se remiten al listado de actividades establecidas en el Decreto Supremo señalado anteriormente, trayendo como consecuencia el impedimento del desarrollo de algunas actividades económicas nuevas que han surgido producto de la modernización de la sociedad. Por ese motivo, es obligación de las municipalidades promulgar ordenanzas en las que establezcan los giros afines o complementarios de acuerdo a la realidad de su circunscripción territorial, ya que hay distritos que son eminentemente comerciales e industriales.

4.3. ¿Cuáles son los requisitos y criterios para desarrollar un giro afín?

Aquellos interesados en desarrollar un giro afín deberán presentar solamente una declaración jurada respetando los siguientes criterios de manera concurrente:

      • No deben afectar las condiciones de seguridad.
      • No pueden ser de riesgo alto ni muy alto.
      • Deben ocupar un área menor a la que ocupa el giro del negocio.
      • No deben alterar de manera estructural la infraestructura del establecimiento, ni el desarrollo del giro del negocio.

4.4 El nuevo listado de actividades simultaneas y adicionales

Como hemos mencionado anteriormente, el DS-009-PRODUCE, ha incorporado el nuevo listado de actividades simultaneas y adicionales. Entre las principales innovaciones tenemos los giros de; ‘’coworking, módulos móviles de alquiler de bicicletas, scooter, monopatín u otros similares, servicio de alquiler de menaje, artículos de decoración en menor escala, servicio de alquiler de efectos personales, y enseres domésticos en menor escala’’.

Este nuevo listado de actividades permitirá a los municipios contar con mayores alternativas para la ampliación de nuevos giros en las licencias de funcionamiento, sin perjuicio de la emisión de sus propias ordenanzas que establezcan los giros afines o complementarios.

5. Adecuación por parte de los gobiernos locales

El rol de las municipalidades es muy importante para que las medidas establecidas tanto en el DL-1497 y DS-009-PRODUCE, sean aplicados en el menor tiempo posible a efectos de dinamizar y buscar la flexibilización en el otorgamiento de Certificados ITSE, Licencia de Funcionamiento, atención de las solicitudes de cambio de giro o la ampliación del mismo.

Una iniciativa que es importante mencionar es la reciente promulgación del Decreto Alcaldía N° 003-2020-A/MM por parte de la Municipalidad Distrital de Miraflores, el cual simplifica el procedimiento para la obtención de una Licencia de Funcionamiento en los siguientes supuestos:

    • Modificación y/o ampliación de giro temporal
    • Autorización de giro por campaña
    • Ampliación o reducción de área autorizada

Asimismo, ha dispuesto que todas las solicitudes serán atendidas de manera virtual a través del correo institucional de la Subgerencia de Comercialización de dicho municipio. Por otro lado, también ha promulgado la Ordenanza N° 540/MM con la finalidad de establecer las medidas de bioseguridad y control para prevenir el COVID-19, en los establecimientos públicos y privados.

Dinamismo como este, es el que se necesita en todos los gobiernos locales para que los administrados no tenga ningún impedimento para gestionar sus trámites y así evitar el incremento de la informalidad.

6. Beneficios para los comerciantes y empresarios

Consideramos que los beneficios para los comerciantes y empresarios, tras la promulgación del DL-1479 y DS-009-PRODUCE, son las siguientes:

    • Aprobación automática de las solicitudes de ampliación o modificación de giro.
    • El trámite podrá ser realizado virtualmente.
    • Nuevo listado de actividades simultaneas y adicionales para el desarrollo de actividades económicas.
    • Prórroga de la vigencia por 1 año de los Certificados ITSE que han vencido durante el Estado de Emergencia producido por el COVID-19.
    • Se ha otorgado el plazo máximo de 1 año para que los Gobiernos Locales emitan un nuevo Certificado ITSE para aquellos establecimientos que lo obtuvieron bajo el antiguo reglamento y ya han vencido.

7. Conclusiones

La pandemia ha traído grandes consecuencias en el sector económico y ha obligado a miles de empresarios a tener que reinventarse y elaborar nuevos proyectos de negocios. Por ello, es imprescindible que los gobiernos locales se adapten a las nuevas disposiciones normativas dadas por el Gobierno y emitan ordenanzas que favorezcan e incentiven a los comerciantes y empresarios en el inicio y desarrollo de sus actividades.

No hay forma de buscar una reactivación económica a corto plazo si los municipios no realizan eficientemente el rol que les corresponde, en lo relacionado a la simplificación y flexibilización de procedimientos e implementación de correos institucionales (empleo de dispositivos tecnológicos) para tramitar el Certificado ITSE y Licencia de Funcionamiento.

Estos cambios requieren además de la cooperación de algunas entidades estatales para el intercambio de información que sea necesaria. Es tiempo de reinventarse formalmente y acogerse a los beneficios normativos que buscan la reactivación de la economía, a fin lograr el crecimiento ordenado del sector.


[1] Decreto Legislativo que establece medidas para promover y facilitar condiciones regulatorias que contribuyan a reducir el impacto en la economía peruana por la emergencia sanitaria producida por el COVID- 19.

[2] Decreto Supremo que modifica el Decreto Supremo N° 011-2017-PRODUCE, Decreto Supremo que aprueba los Lineamientos para determinar los giros afines o complementarios entre sí para el otorgamiento de licencias de funcionamiento y listado de actividades simultáneas y adicionales que pueden desarrollarse con la presentación de una declaración jurada ante las Municipalidades.

[3] Conjunto de normas técnicas urbanísticas por la que se regula el uso del suelo.

[4] Actividad económica específica de comercio, industria y/o de servicios.

[5] Artículo 123.- Recepción por transmisión de datos a distancia

123.1 Los administrados pueden solicitar que el envío de información o documentación que le corresponda recibir dentro de un procedimiento sea realizado por medios de transmisión a distancia, tales como correo electrónico o facsímil.

123.2 Siempre que cuenten con sistemas de transmisión de datos a distancia, las entidades facilitan su empleo para la recepción de documentos o solicitudes y remisión de sus decisiones a los administrados.

123.3 Cuando se emplean medios de transmisión de datos a distancia, debe presentarse físicamente dentro del tercer día el escrito o la resolución respectiva, con cuyo cumplimiento se le entenderá recibido en la fecha de envío del correo electrónico o facsímil.

[6] Decreto Supremo que aprueba los Lineamientos para determinar los giros afines o complementarios entre sí para el otorgamiento de licencias de funcionamiento y listado de actividades simultáneas y adicionales que pueden desarrollarse con la presentación de una declaración jurada ante las municipalidades.


Fuente de imagen: Freepik

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