Aproximaciones de la reanudación económica con la emisión de títulos habilitantes. El caso de la Municipalidad Metropolitana de Lima.

"Si bien existe un solo tipo de régimen de suspensión de plazos administrativos ante las Administraciones Públicas, no consideramos coherente, conforme a la Cuarta Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo 1497, que se prorroguen más allá del 10 de junio de 2020".

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Por Carlos Javier Roncal Hernández, máster en Ciencia Política y Gobierno con mención en Políticas Públicas y Gestión Pública por la PUCP y abogado por la Universidad de Lima.

Introducción 

Que duda cabe que el Estado de Emergencia[1] ha tenido un impacto negativo en la economía nacional[2], afectando seriamente a diversos sectores generadores e, impulsores, de nuestro PBI nacional.

En el presente ensayo, nos enfocamos en el ejercicio de la potestad administrativa de la Municipalidad Metropolitana de Lima (en adelante, MML) para “satisfacer”[3] y dar cumplimiento a las Leyes 27444, 28976 y 29090[4], respecto de los intereses de los administrados, quienes pretendían iniciar o habían iniciado un procedimiento administrativo para la obtención de un título habilitante y que, por razones de fuerza mayor, quedaron suspendidos o paralizados, generando dudas e incertidumbres de cómo sería el accionar de las Administraciones Públicas. Estos escepticismos aún subsisten en distintas instituciones y entidades del Estado.

Antecedentes normativos

Una de las normas que generaban expectativa, por su magnitud “económica”, fue la publicación del Decreto Supremo N°080-2020-PCM, que aprobó la “Reanudación de Actividades”, la cual consta de cuatro (04) fases para su implementación y que se irán evaluando permanentemente de conformidad con las recomendaciones de la Autoridad Nacional de Salud[5].

Por otro lado, recordemos que en el año 2018 se publicó el Decreto Legislativo N°1412, Ley de Gobierno Digital, norma que establece un régimen jurídico aplicable al uso transversal de tecnologías digitales en la digitalización de procesos y prestación de servicios digitales por parte de las entidades de la Administración Pública en los tres niveles de gobierno. En esa misma línea, pero dos años antes, se había incorporado en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, el artículo 29-A referido al Procedimiento Administrativo Electrónico (Decreto Legislativo N°1272).

Por su parte, la Cuarta Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo N°1497, señala la suspensión, hasta el 31 de diciembre de 2020, de la presentación física de documentos, por tanto, todo trámite será digitalizado.

Este mismo decreto modifica, entre otros, algunos artículos de la Ley 28976, Ley Marco de Licencias de Funcionamiento, con la finalidad de impulsar la reanudación económica en pro de los administrados.

Las principales novedades son:

    • Para el cambio de giro, y si es un establecimiento calificado con nivel de riesgo bajo o medio, la aprobación del procedimiento administrativo es automática (antes operaba la evaluación previa con aplicación del silencio administrativo positivo).
    • Los establecimientos que ya cuentan con licencia pueden desarrollar también como actividad el servicio de entrega a domicilio para la distribución exclusiva de sus pedidos y servicios.
    • Antes, las licencias de funcionamiento eran de evaluación previa con aplicación del silencio administrativo positivo; con la modificación, se dispone que para las actividades de nivel de riesgo bajo o medio son de aprobación automática y su plazo máximo de emisión se redujo de cuatro a dos días. En cambio, para las actividades de nivel de riesgo alto o muy alto, si bien se mantiene la evaluación previa con aplicación del silencio administrativo positivo, el plazo máximo para su emisión se redujo de diez a ocho días.
    • Se prorrogan por un año los títulos habilitantes derivados de procedimientos administrativos a iniciativa de parte, que hubiesen vencido.

De otro lado, mediante Decreto Supremo N°087-2020-PCM, se prorrogan y suspenden los plazos de los procedimientos administrativos de la Administración Pública hasta el 10 de junio de 2020. Esta norma establece como excepción que las entidades podrán elaborar un listado en el que se indique qué procedimientos no se encuentran sujetos a la suspensión.

Pero, ¿qué sucedía antes de la emisión del Decreto Supremo N°087-2020-PCM? Rescatando lo mencionado por el profesor Jorge Danós Ordoñez, podemos afirmar que existían dos «regímenes» de plazos:

    1. El Decreto de Urgencia N°026-2020, prorrogado por el Decreto Supremo N°076-PCM, que suspendió los plazos hasta el 20 de mayo de 2020.
    1. El Decreto de Urgencia N°029-2020, prorrogado por el Decreto Supremo N°053-PCM, que suspendió los plazos hasta el 27 de mayo de 2020.

Figura 1

Fuente: elaboración propia.

En ese sentido, como consecuencia del Decreto Supremo N°087-2020-PCM, advertimos que ahora solo existe un tipo de régimen de suspensión de plazos administrativos ante las Administraciones Públicas que son, por el momento, hasta el 10 de junio de 2020. De emitirse una nueva prórroga, en nada cambiaría la figura de un solo régimen.

Actuación administrativa de la MML

Lima Metropolitana es la única ciudad del país considerada metrópoli, cuando por factores poblacionales, económicos y de órganos de gobierno, principalmente, debería tener una categoría mayor (megaciudad o megalópolis). La Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, le otorga a la MML un régimen especial y diferenciado de los gobiernos locales (provinciales y distritales) y en armonía con el artículo 198 de la Constitución y el artículo 33 de la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización[6].

Lo mismo sucede con el Decreto Supremo N°025-2007-PCM, instrumento normativo que regula el rango de niveles posibles de remuneración de las autoridades ediles. En este caso, la MML tiene un tratamiento y clasificación diferenciada respecto de las 20 escalas, básicamente, por una variable poblacional. En suma, la MML es la única excepción en nuestro país del resto de entidades; además, posee atribuciones y funciones de actuación administrativa de Gobierno Regional (ficción).

En el año 2019, la MML tuvo un Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) de S/. 1,440 millones de soles y un Presupuesto Institucional Modificado (PIM) de casi S/. 2 mil millones soles, alcanzando un nivel de ejecución de gasto del 73%. Para el año 2020, su PIA fue de casi S/. 1,400 millones y tiene hasta la fecha un PIM de S/. 1,488 millones de soles[7]; cifras “similares” que importan por lo siguiente: ocurre que las municipalidades pugnan cada año, ante el Ministerio de Economía y Finanzas y el Congreso de la República[8], conseguir un mejor presupuesto que el año anterior, básicamente, para financiar sus propios proyectos de inversión y en menor medida, digámosle así, para sus gastos administrativos-operativos, entre los cuales se encuentran las remuneraciones.

Como acabamos de observar, la MML no solo tiene un régimen especial y diferenciado del resto de entidades, sino que ostenta un gran presupuesto que conlleva necesaria y obligatoriamente, a tener una actuación administrativa “ejemplar” y una participación proactiva, novedosa e innovadora en beneficio de los administrados y, sobre todo, de la ciudadanía.

Dicho esto, mediante Decreto de Alcaldía[9] 06, la MML aprobó medidas extraordinarias para la reactivación económica en el Cercado de Lima[10] y la reconversión de la actividad económica autorizada en la licencia de funcionamiento (primigenia).

En resumen, esta norma regula lo siguiente:

    • Solo podrán iniciar el trámite los titulares y/o cesionarios de una licencia de funcionamiento en la jurisdicción del distrito del Cercado de Lima (no pierden su título principal) y es gratuito.
    • Aplicará sobre la edificación que haya sido calificada con nivel de riesgo bajo o medio.
    • La nueva actividad debe contar con compatibilidad de uso conforme y permitida para su desarrollo.
    • El establecimiento debe cumplir y/o mantener las condiciones de seguridad en edificaciones.
    • El administrado debe cumplir con llenar y suscribir las cuatro (04) Declaraciones Juradas que estipula su artículo 9 y anexo.
    • La reconversión de la actividad económica es de aprobación automática, siempre y cuando cumpla con los requisitos mínimos. En este punto, hay que resaltar que a pesar de ser de aprobación automática, será la propia MML, quien mediante un correo electrónico, comunicará al administrado que ya tiene su título habilitante de reconversión económica.

Posteriormente, con fecha 02 de junio de 2020, se publicó el Decreto de Alcaldía 07, mediante el cual se aprueba la implementación de la Plataforma y el Tutorial de Licencias de Funcionamiento en Línea de la MML[11], otro avance de aproximación hacia la anhelada reactivación de la economía.

El 04 de junio de 2020, la MML nuevamente (“sorprendió”) con la Resolución de Alcaldía[12] 152, aprobando el listado de procedimientos administrativos que no se encuentran sujetos a la suspensión de plazos de tramitación, entre ellos:

    • Autorización para la expansión de infraestructura de telecomunicaciones en áreas de dominio público.
    • Obras de construcción, mejora e instalación de mobiliario o infraestructura urbana.
    • Licencias de edificación en sus cuatro (04) modalidades (A, B, C y D).
    • Modificación de proyectos y/o licencias de edificación, dependiendo si son sustanciales o no.
    • Autorizaciones en mercados municipales, por mejora de infraestructura y por ayudante de puesto por un período de un año.
    • Licencias de funcionamiento para edificaciones calificadas con nivel de riesgo bajo, medio, alto y muy alto (con ITSE previo y posterior, según corresponda).
    • Licencia de funcionamiento corporativa para mercados de abastos, galerías y centros comerciales (con ITSE previo).

Impacto de la regulación metropolitana

Hemos pretendido evidenciar la actuación administrativa de la MML; es decir, en ejercicio de su potestad y atribuciones conferidas por ley, qué acciones viene efectuando en favor de los administrados, quienes pretendían iniciar o habían iniciado un procedimiento administrativo para la obtención de un título habilitante.

Al respecto, una primera actuación fue con la emisión del Decreto de Alcaldía 06, que si bien solo aplica en el ámbito del Cercado de Lima, promueve la reconversión de la actividad económica autorizada en la licencia de funcionamiento primigenia. En otras palabras, facilita que los titulares y/o cesionarios de una licencia de funcionamiento puedan extender sus actividades económicas y no verse restringidos a una actividad que no pueden realizar, en la medida que la edificación haya sido calificada con nivel de riesgo bajo o medio, que cuente con compatibilidad de uso conforme y permitida para su desarrollo y, que cumpla y/o mantenga las condiciones de seguridad en edificaciones. Ahora, ¿cuál es el universo de administrados beneficiados? o ¿cuál es el verdadero impacto en la economía? Solo la MML podría absolver las interrogantes.

Una segunda actuación, en concordancia con el Decreto Legislativo N°1272, que incorpora el artículo 29-A referido al Procedimiento Administrativo Electrónico; con el Decreto Legislativo N°1412, Ley de Gobierno Digital; y, con la Cuarta Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo N°1497, que suspende la presentación física de documentos hasta el 31 de diciembre de 2020, fue la implementación de la Plataforma y el Tutorial de Licencias de Funcionamiento en Línea. Si bien es una iniciativa oportuna, resulta insuficiente, por el ámbito de aplicación y por su limitación solo a la Ley 28976, Ley Marco de Licencia de Funcionamiento, por lo que nos podríamos plantear las mismas interrogantes del párrafo anterior.

Una tercera actuación, que complementa a las anteriores, fue establecer los procedimientos administrativos que no se encuentran sujetos a la suspensión de plazos de tramitación. En sencillo, se reanudan y prosiguen los títulos habilitantes regulados en la Ley 28976, Ley Marco de Licencia de Funcionamiento; y, en la Ley 29090, Ley de regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones. Esta permisividad municipal, si bien extiende su ámbito a más actividades económicas, surge como consecuencia de la apertura progresiva de la economía nacional.

En este extremo, debemos tener muy presente que así el Poder Ejecutivo decida prorrogar los plazos de suspensión de los procedimientos administrativos, sabemos que no impactará respecto del listado emitido por la MML.

Comentarios finales

  • Todas las Administraciones Públicas tienen pleno conocimiento de las cuatro (04) fases de la reanudación económica y que la presentación física de documentos, hasta ahora, están suspendidas hasta el 31 de diciembre de 2020, por lo que su actuación administrativa debe ser oportuna, en el sentido de ya tener habilitadas las mesas de partes virtuales, elaborar su listado de procedimientos que no están sujetos a suspensión (así el gobierno lo prorrogue), hasta llegar al punto que su listado abarque todos los procedimientos dispuestos en sus TUPA.
  • La MML ha emitido normas que sí pretenden beneficiar a los administrados-ciudadanos e impulsar la reanudación de la economía nacional. Su accionar está condicionado, conforme a nuestro Estado de Derecho, a la permisividad de actividades económicas que vaya dictando progresivamente el Poder Ejecutivo. Lo que sí debemos mencionar, es que hasta la fecha, la MML no ha emitido norma alguna para iniciar o continuar con la obtención de las licencias de habilitaciones urbanas. 
  • En nuestro apartado “impacto de la regulación metropolitana” consideramos tres actuaciones de la MML. Una cuarta, que inferimos ocurrirá como resultado del inicio de la Fase 2, es la publicación de nuevas disposiciones para la reactivación de la economía en materia de agricultura, manufactura, construcción, comercio y servicios diversos[13]; es decir, el inicio o reinicio de procedimientos administrativos de obtención de títulos habilitantes conforme a la Ley 28976, Ley Marco de Licencias de Funcionamiento y a la Ley 29090, Ley de regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones.
  • Si bien existe un solo tipo de régimen de suspensión de plazos administrativos ante las Administraciones Públicas, no consideramos coherente, conforme a la Cuarta Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo N°1497, que se prorroguen más allá del 10 de junio de 2020. Lamentablemente, hemos apreciado que son pocas las instituciones y entidades municipales que han elaborado un listado (inicial) de procedimientos no sujetos a plazos de suspensión.
  • Si bien no existe un gobierno nacional por excelencia, ni muchos menos órganos de gobierno de menor nivel “ejemplares”, sí resulta conveniente que las municipalidades del país sean parte activa en la reanudación de actividades, debido a que son ellas las que finalmente emiten las licencias de funcionamiento, de habilitaciones urbanas y de edificaciones.

[1] Para efectos prácticos del presente ensayo, el término Estado de Emergencia Nacional o Emergencia Sanitaria, no resulta relevante.

[2] Si bien solo nos referimos a temas económicos, no menos cierto es que la pandemia trajo consigo un sinfín de problemas que aquejan a nuestro país, materias que no son objeto de análisis en la presente entrega.

[3] Nos referimos al término “satisfacer”, en el sentido de cumplir con una petición administrativa para la obtención de un título habilitante.

[4] Incluidos sus TUO y modificaciones.

[5] Tengamos presente que, mediante Decreto Supremo 101-2020-PCM, se aprobó la Fase 2 de la Reanudación de Actividades Económicas. Destacan la reactivación de obras públicas y sus respectivos contratos de supervisión, paralizadas por el Estado de Emergencia, y, por tanto, el inicio del cómputo del plazo establecido en el Decreto Legislativo 1486, norma que surgió para mejorar y optimizar la ejecución de las inversiones públicas. La norma aplica a los Proyectos de Inversión Pública y Privada, APP, Proyectos en Activos, IOARR y el PIRCC. Finalmente, dispone que los trámites iniciados en la Fase 1 y que no hayan obtenido la autorización sectorial, se regirán por este decreto supremo.

[6] Ver artículo 151 de la Ley 27972.

[7] Consultas efectuadas el 05.06.2020, en el portal web del MEF (consulta amigable).

[8] Si bien el Congreso de la República no tiene iniciativa de gasto, la única “oportunidad” es en el debate de la Ley de Presupuesto que deben votar y aprobar como máximo, el 30 de noviembre de cada año.

[9] Artículo 42 de La Ley 27972: “Los decretos de alcaldía establecen normas reglamentarias y de aplicación de las ordenanzas, sancionan los procedimientos necesarios para la correcta y eficiente administración municipal y resuelven o regulan asuntos de orden general y de interés para el vecindario, que no sean de competencia del concejo municipal”.

[10] La MML abarca 43 distritos, entre los cuales, se encuentra el distrito del Cercado de Lima, que no tiene una municipalidad propiamente dicha, por lo que, en estricto, ejerce jurisdicción edil.

[11] Aplicativo: https://lnkd.in/eqRbEs5

[12] Artículo 43 de La Ley 27972: “Las resoluciones de alcaldía aprueban y resuelven los asuntos de carácter administrativo”.

[13] Para mayor abundamiento, ver el anexo de las actividades económicas de la Fase 2, conforme al Decreto Supremo 101-2020-PCM.

Fuente de imagen: Cuatrecasas Blog.

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