Mesa redonda entre Carlos Ramos Núñez, abogado por la Universidad Católica de Santa María, profesor de Derecho de la PUCP y actual magistrado del Tribunal Constitucional; Óscar Urviola Hani, abogado y Doctor en Derecho por la Universidad Católica de Santa María, profesor de la misma casa de estudios y ex presidente del Tribunal Constitucional; y Juan Carlos Ruiz Molleda, abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú y coordinador del Área de Litigio Constitucional del Instituto de Defensa Legal

En el último mes, el Congreso de la República ha aprobado, en primera votación, diversas reformas a la parte orgánica del texto constitucional que alteran las competencias de altos funcionarios públicos. Las modificaciones incluyen la eliminación de inmunidad parlamentaria y de altas autoridades -tanto del Poder Ejecutivo como de organismos constitucionalmente autónomos-, el otorgamiento de un mínimo de 6% del PBI al sector educación, impedimento de postulación a sentenciados en primera instancia por corrupción, entre otras.

Dichas reformas, aprobadas todas la misma noche y tras el anuncio del Presidente de la República de la presentación de una reforma que buscaba ser aprobada por referéndum, fueron altamente criticadas, tanto por los sesgos de inconstitucionalidad de su contenido como por el célere y poco jurídico debate para su aprobación.

Frente a ello, Daniel Rodríguez, miembro del consejo editorial de Enfoque Derecho, conversó con Carlos Ramos (CR), actual magistrado del Tribunal Constitucional, Óscar Urviola (OU), ex presidente del mismo organismo, y Juan Carlos Ruiz (JCR), coordinador del área de litigios de IDL, sobre las implicancias, límites y remedios de las reformas constitucionales que el Congreso puede hacer.

ED: ¿Cuáles son los límites para que el Congreso modifique la Constitución?

OU: La Constitución, en su artículo 206, le reconoce al Congreso, de manera exclusiva, la facultad legislativa de reforma constitucional, en su calidad de Poder Constituyente Derivado, por mandato del Poder Constituyente Originario, representado por la Asamblea Constituyente que le dio origen.

Los únicos límites que tiene el Congreso para reformar la Constitución están expresados en los principios y valores que caracterizan al sistema democrático, representativo y de república unitaria que contiene la misma Constitución, interpretados por el máximo organismo de control Constitucional, como es el Tribunal Constitucional, así como en los tratados y convenios internacionales relacionados a los derechos y libertades sobre derechos fundamentales. (Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución)

JCR: Hay límites o requisitos de forma y de fondo

  1. Requisitos de forma

Este proyecto es inconstitucional por déficit de deliberación, pues un proyecto de tanta importancia no puede ser aprobado sin debate y deliberación pública, como lo exige el artículo 105 de la Constitución.

El Tribunal Constitucional ha establecido que el mecanismo de la exoneración de dictamen debe ser empleado como excepción, no como regla, como acá se ha hecho. Por eso, el artículo 105 de la Constitución parte de la premisa de la promoción de la deliberación al disponer que «ningún proyecto de ley puede sancionarse sin haber sido previamente aprobado por la respectiva Comisión dictaminadora». Precisa el TC que “El significado de esta disposición constitucional es aún más relevante cuando lo que es objeto de debate es un asunto de tanta entidad como las relaciones Ejecutivo Legislativo”. (Sentencia No 00006-2018-AI, f.j. 24).

En relación con el abuso de la exoneración de dictamen de proyectos que regulan la relación entre los poderes el TC precisa que, “cuando este mecanismo es empleado con el propósito de efectuar trascendentales reformas que inciden en la esencia misma de nuestra Constitución, debe demandarse un importante nivel de deliberación, aspecto que no se ha advertido en este caso”. Añade el TC que “al haberse exonerado al proyecto de resolución legislativa del trámite ante la Comisión de Constitución y Reglamento, se advierte un vicio de inconstitucionalidad radicado en el empleo de un mecanismo de excepción cuando no correspondía en razón de la materia involucrada, lo cual resulta contrario a la finalidad del artículo 105 de la Constitución”. (Sentencia No 00006-2018-AI, f.j. 23, 25 y 26).

2. Requisitos de fondo

Este proyecto es inconstitucional por el fondo pues un límite a la reforma de la Constitución es la modificación del núcleo duro de la Constitución, donde está la estructura básica del Estado.

El TC ha expresado, de manera categórica, “que lo concerniente a la «separación de poderes» y al «régimen político» diseñado por la Constitución es un límite para su reforma por ser parte de una especie de «núcleo duro», conformado por aquellos valores y principios básicos que dan identidad a nuestro texto constitucional”. (Sentencia No 00006-2018-AI, f.j. 49).

El fundamento de esto está en que, “Aunque toda Constitución se caracteriza por ser un cuerpo normativo integral, donde cada disposición cumple un determinado rol, ciertas cláusulas asumen una función que resulta mucho más vital u omnicomprensiva que las del resto. Se trata de aquellos valores materiales y principios fundamentales que dan identidad o que constituyen la esencia del texto constitucional (la primacía de la persona, la dignidad, la vida, la igualdad, el Estado de Derecho, la separación de poderes, etc.). Sin ellos, la Constitución sería un texto formalmente supremo pero, en cambio, materialmente vacío de sentido”. (Sentencia 0014-2002-Al, fundamento 75).

ED: ¿Qué es el núcleo duro de la Constitución? ¿Puede el Congreso modificarlo?

CR: Hay ciertos aspectos que llamaríamos propios de la Constitución como la organización republicana de gobierno o el carácter unitario del Estado, el reconocimiento de ciertos derechos constitucionales estructurales, entre otros. Por ejemplo, una norma que restringiera el derecho a la vida o libertades básicas sin una justificación legítima, razonable ni proporcional para eso.

Hay ciertos aspectos que la Constitución en determinados aspectos sea considerada irreformable en esos aspectos. Cabe hacerse una pregunta, sin embargo, si en este núcleo duro estaría por ejemplo una reforma constitucional sobre la inmunidad, sea del Congreso, del Tribunal Constitucional, jueces de la Corte Suprema, entre otros. Ahí podría entrarse a una discusión, considerando que instituciones como el indulto presidencial y la inmunidad son instituciones del Antiguo Régimen y en un escenario en el que existe la inmunidad no se pueden sostener. Hay países, Alemania por ejemplo, en el que los magistrados del Tribunal Constitucional carecen de inmunidad, pero también se trata de un escenario político y cultural distinto, quién sabe si a eso se puede apuntar de aquí a unos años, no sé si en este momento.

Sobre la eliminación de la inmunidad, tal vez no debería darse ahora, no olvidemos que tenemos una democracia aún incipiente, aún frágil. A lo largo de la historia republicana, la nuestra es una república aún joven, han predominado los gobiernos autoritarios, radicales, que han hecho tabla raza de la representación parlamentaria, de la independencia judicial. Creo que todavía no ha llegado ese momento, yo todavía tengo mis reparos sobre la eliminación de una inmunidad en general, pero incluso sobre la eliminación de la inmunidad parlamentaria tengo serias dudas. El principio de igualdad tiene que adaptarse a ciertas prerrogativas que deben tener los altos funcionarios del Estado.

OU: El núcleo duro de la Constitución está compuesto precisamente por los aspectos señalados como límites a la facultad de legislador constituyente derivado que le corresponde al Congreso, que repito está constituido por las normas que contienen los principios y valores esenciales del sistema democrático representativo de la República Unitaria, que nuestro país ha escogido desde su nacimiento con su primera constitución en 1823, repetido en las 12 constituciones que marcan la constitución histórica del país, caracterizado por la división de poderes y el sistema de pesos y contra pesos.

Forman parte de ese núcleo duro los derechos fundamentales y libertades consagradas en la Constitución y/o que han sido recogidos de los tratados y convenios internacionales ratificados por nuestro país.

En mi concepto, ese núcleo duro no puede ser modificado, salvo que se trate de reformas que tengan la finalidad de perfeccionarlo.

JCR: El TC ha precisado que no puede modificarse la estructura básica del Estado a través de una reforma constitucional. Para el TC, los “límites materiales implícitos, son aquellos principios supremos de la Constitución contenidos en la fórmula política del Estado y que no pueden ser modificados, aun cuando la Constitución no diga nada sobre la posibilidad o no de su reforma, ya que una modificación que los alcance sencillamente implicaría la «destrucción» de la Constitución. Tales son los casos de los principios referidos a la dignidad del hombre, soberanía del pueblo, Estado democrático de derecho, forma republicana de gobierno y, en general, régimen político y forma de Estado” (Sentencia 0014-2002-AI, fundamento 76).

ED: ¿Cuál es el procedimiento que debe tener una ley de reforma constitucional y cuál es su diferencia respecto a una ley ordinaria?

OU: La facultad de reforma constitucional la ejerce el Congreso de la República en uso de su soberanía y autonomía,  de acuerdo al mandato de la Constitución y su Reglamento, que es Ley de la República, bajo las formas que el mismo artículo 206 provee: i) Aprobación con mayoría absoluta, más de la mitad más uno del número legal de miembros (66) y ratificada en referéndum, conforme a la Ley de participación ciudadana (Ley 26300); ii) Con acuerdo en el Congreso en dos legislaturas ordinarias sucesivas, con una votación calificada, en cada legislatura, esto es los dos tercios del número legal de los miembros del Congreso, o sea más de 87 votos favorables.

La iniciativa legislativa de reforma constitucional la tiene el presidente de la República, con el voto del Consejo de Ministros, los Congresistas y el 0.3% de la población electoral, con firmas comprobadas por el JNE.

El procedimiento que sigue en el seno del Congreso el proyecto de reforma de la Constitución exige el debate en la Comisión de Constitución y la aprobación de un dictamen en mayoría con la debida fundamentación, como requisito para ser debatido luego en pleno, en la forma señalada líneas arriba. (Artículo 105 de la Constitución)

La diferencia con la aprobación de leyes ordinarias está en las formalidades para su aprobación en el pleno, que son más exigentes, en debates y votación calificada, con la finalidad de contar con el mayor consenso.

JCR: Una característica clave de la Constitución elemento es la rigidez constitucional. Esto quiere decir que solo se puede modificar la Constitución y las normas de rango constitucional, a través de procedimientos formales complejos, caracterizados por su dificultad, toda vez que requieren procesos de consenso, muy elevados y rígidos. Nos referimos en concreto al proceso de reforma de la Constitución. La finalidad de ello es impedir que las Constituciones sean modificadas a cada rato. Este procedimiento está establecido precisamente en el artículo 206 de la Constitución.

ED: ¿Qué herramientas tiene el poder Ejecutivo para accionar en contra de esta norma, en caso se aprueba?

CR: El Defensor del Pueblo, por ejemplo, podría presentar una acción de inconstitucionalidad, los Colegios de Abogados también podrían hacerlo. Lo que no podríamos hacer nosotros es una declaratoria de oficio de inconstitucionalidad de una norma. Tendríamos que esperar que, una vez dictada la norma, recibir una acción de inconstitucionalidad presentada al Tribunal Constitucional.

OU: En caso de que se apruebe una reforma constitucional, que rebase los límites en abierta violación de la propia Constitución, el único procedimiento para impugnar la constitucionalidad de la reforma, ya que toda norma que emana del Congreso nace con presunción de constitucionalidad, es el procedimiento de Inconstitucionalidad, previsto en el artículo 200, inciso 4 de la Constitución, normado por el artículo 98 y siguientes del Código Procesal Constitucional.

La legitimidad procesal activa la tiene, entre otras instituciones, el presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros, según lo prescribe el artículo 203 de la Constitución y el artículo 99 del Código Procesal Constitucional.

JCR: Un primer camino es el referéndum. Según el artículo 41 de la Ley 26300, “Si la iniciativa legislativa fuera rechazada o modificada sustancialmente por el Congreso, conforme a esta ley se podrá solicitar iniciación del procedimiento de Referéndum”.

Asimismo, hay que decir que, si esta modificatoria es aprobada por el Congreso en segunda votación, el Ejecutivo no puede observarla de conformidad con el artículo 206 de la Constitución.

Lo que procede es la interposición de una demanda de inconstitucionalidad, la cual puede ser presentada según el artículo 203 de la Constitución, no solo por el Presidente de la República sino por otros poderes como la Fiscal de la Nación, la Defensoría del Pueblo, etc.

ED: ¿Sería viable una demanda competencial contra ésta, en caso se apruebe?

CR: También podría ser otra opción, pero aún en ese caso habría que esperar a que la norma sea dictada, porque nosotros (el Tribunal Constitucional) no tenemos ninguna atribución de excluir un proyecto de ley, como ocurre en otra clase de control de la constitucionalidad, como es la experiencia chilena, en la que existe la posibilidad de un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.

También podría darse el caso, de sentirse una de estas personas, afectada, presentar una acción de amparo, es decir, una acción de tutela directa.

OU: La demanda competencial no es aplicable para este caso, pues si bien la reforma que apruebe el Congreso puede adolecer de violaciones constitucionales, cuya declaración corresponde al Tribunal Constitucional, no ha invadido ni afectado competencias de otros poderes del Estado.

JCR: No procede una demanda competencial, pues según el artículo 110 del Código Procesal Constitucional, este proceso es idóneo si el conflicto se produce cuando alguno de los poderes o entidades estatales a que se refiere el artículo anterior adopta decisiones o rehuye deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro. En este caso, el tema es la aprobación de una ley de reforma constitucional, sin respetar los requisitos de forma y fondo, no la adopción de decisiones o actuales.


Fuentes de imágenes: Gestión

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