Entrevista a Bettina Steible, abogada y máster en Derecho Internacional por la Universidad de Montpellier I (Francia), PhD en Derecho por la Universidad Autónoma de Barcelona y profesora de Derecho Europeo en la Universidad Pompeu Fabra (Barcelona) y Universidad Oberta de Catalunya.
- Frente al COVID-19, ¿Cuáles son las instituciones/autoridades más relevantes en la Unión Europea considerando la organización sui generis que la caracteriza?
Las instituciones más relevantes son el Consejo Europeo, la Comisión Europea, el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión y el Banco Central Europeo.
Si tuviéramos que simplificar las funciones de las instituciones europeas, podríamos decir que el Consejo Europeo, compuesto por los jefes de Estado o de gobierno de los Estados miembros, es el equivalente a un Jefe de Estado. La Comisión Europea, actualmente presidida por la sra. Ursula Van Der Leyen, sería el equivalente al poder ejecutivo, y el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión (compuesto por los ministros de los Estados miembros), el equivalente al poder legislativo. Estas instituciones son por tanto las que intervienen en la toma de decisión a nivel europeo. Obviamente, al ser la UE una Unión de Derecho, existe un control jurisdiccional ejercido por el Tribunal de Justicia de la UE sobre los actos adoptados por las instituciones europeas. A modo de ejemplo, el Consejo Europeo acordó la creación de un fondo de reconstrucción y encargó a la Comisión Europea el diseño del mismo. Ésta se comprometió a presentar el plan el 6 de junio, el cual ha sido debatido y aceptado por el Parlamento y Consejo de la Unión con modificaciones, que como hemos dicho conforman el poder legislativo.
En cualquier caso, se ha de recordar que la actuación de la UE se rige por el principio de atribución de competencias. Por tanto, primero se ha de averiguar si la UE tiene competencia para actuar. En materia de sanidad, la UE debe limitarse a la coordinación y el apoyo a los Estados miembros, ya que se trata de una competencia de los Estados miembros. En este sentido, el artículo 168 TFUE consagra la necesidad de garantizar “un alto nivel de protección de la salud humana” en las políticas y acciones de la Unión, incluida la lucha contra las amenazas transfronterizas graves para la salud. También explicita que la acción de la Unión en este ámbito debe fomentar la cooperación entre los Estados miembros y apoyarles. Asimismo, el preámbulo de la Decisión 1082/2013/UE de 22 de octubre de 2013 sobre las amenazas transfronterizas graves para la salud reconoce la necesidad de coordinación “en colaboración con la Comisión, [de las] políticas y programas respectivos en los ámbitos en los que la Unión ejerce una acción en materia de salud pública”.
En cambio, un ámbito en el cual la UE sí tiene competencia directa es en materia económica, por ello, las últimas decisiones en materia económica y de financiamiento. rente a la crisis económica que se presenta. En este contexto, además de las instituciones ya mencionadas, también se ha de prestar especial atención al Banco Central Europeo, que está llamado a desempeñar un papel importante en la vertiente monetaria de la crisis.
- ¿Cuáles han sido las principales medidas (legislativas, ejecutivas, etc.) tomadas en relación a la expansión del COVID-19 de manera primigenia?
Sin perjuicio de las competencias de los Estados, la UE ha adoptado una serie de medidas que pretenden coordinar algunos aspectos de las respuestas estatales a la pandemia y facilitar la adquisición de material sanitario. Para ello, la Comisión Europea ha actuado en ámbitos como la salud pública, la libertad de circulación de las personas y mercancías, investigación científica, la lucha contra la desinformación, y por supuesto, el sector económico.
Por ejemplo, en el ámbito de la salud, la Comisión Europea pretende apoyar a los sistemas de asistencia sanitaria de los Estados miembros a través del Instrumento para la Prestación de Asistencia Urgente (ESI – creado por el Reglamento 2016/369 de 15 de marzo de 2016). La idea es dotar al ESI de 2.700 millones de euros procedentes del presupuesto de la UE y aceptar contribuciones adicionales por parte de los Estados miembros y del sector privado. Para activarlo, la Comisión presentó una propuesta al Consejo, fundamentándose en el art. 122 TFUE sobre las ayudas financieras en caso de “dificultades o en caso de serio riesgo de dificultades graves en un Estado miembro, ocasionadas por catástrofes naturales o acontecimientos excepcionales que dicho Estado no pudiere controlar” “con un espíritu de solidaridad”.
También existen otros mecanismos ya activos como las licitaciones conjuntas con los Estados miembros de equipos de protección individual, que han permitido adquirir material a un precio más ventajoso, o la reserva común de equipos médicos rescEU, gracias a la cual la UE pudo entregar a España, Italia y Croacia mascarillas de protección de tipo FFP2.
Siempre en el ámbito de la salud, la Comisión creó un grupo compuesto por epidemiólogos y virólogos cuya misión es formular directrices médicas a la atención de los Estados miembros. Por tanto, aun sin ostentar la competencia directa en esta materia, la Comisión intenta coordinar las respuestas nacionales y prestar su apoyo a los Estados miembros.
La actuación de la Comisión Europea también ha sido clave en el ámbito de la libertad de movimiento, uno de los pilares de la construcción europea. Al inicio de la pandemia, fuimos testigos de un cierto repliegue nacional, con el cierre unilateral de fronteras y restricciones en el envío de material sanitario hacia otros países de la UE. Este tipo de medidas pone en evidencia la necesidad de coordinarse a nivel europeo, pues las decisiones de algunos países pueden tener un impacto negativo sobre los demás. En este contexto, la Comisión adoptó las Directrices sobre medidas de gestión de fronteras para proteger la salud y garantizar la disponibilidad de los bienes y de los servicios esenciales, que establecen los denominados ‘carriles verdes’, garantizando un flujo rápido y continuo de mercancías, especialmente aquellas consideradas esenciales, en toda la UE.
- La ayuda económica es fundamental para la actuación de los gobiernos de países europeos más afectados como España e Italia, ¿cuáles son las medidas que se han analizado desde el inicio de esta pandemia?
Se pueden destacar las medidas siguientes: la suspensión de las reglas presupuestarias del pacto de estabilidad y de crecimiento, la flexibilización de las reglas relativas a las ayudas de Estado (por ejemplo se han admitido ayudas hacia Air France-KLM), el fondo de desempleo SURE (hasta 100.000 millones de euros), así como el Pandemic Emergency Purchase Programme, el programa del Banco Central Europeo de compra de bonos públicos y privados por valor de 750.000 millones de euros, entre otros.
También se ha debatido la posibilidad de mutualizar deuda de forma provisional para hacer frente a las consecuencias económicas de la pandemia a través de los llamados ‘coronabonos’. Nueve Estados (Bélgica, Eslovenia, España, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo y Portugal) pidieron en una carta enviada al presidente del Consejo Europeo, Charles Michel, emitir deuda conjunta para financiar los costes de la crisis del coronavirus, una opción que se ya planteó durante la crisis económica de la última década y se descartó. Una vez más, esta propuesta no ha conseguido el apoyo unánime de los Estados miembros.
En cambio, en la cumbre del 23 de abril, el Consejo Europeo se puso de acuerdo sobre la creación de un fondo europeo para la reconstrucción, de hasta un máximo de 1,5 billones de euros. Como apunté en la primera pregunta, ahora es la Comisión Europea la que debe presentar una propuesta que aporte los detalles de este fondo. En cualquier caso, se implementará para hacer frente a los gastos generados por la salida de la crisis sanitaria, no para saldar la deuda antigua, y se verá reflejado en el presupuesto de la Unión. Si bien de momento desconocemos los detalles del futuro fondo, se trata de una iniciativa a la vez ambiciosa y prometedora, que podría dar un nuevo impulso al proyecto europeo.
- ¿Existen opiniones divididas en la Unión respecto a las medidas económicas que se pueden/deben tomar? ¿Cómo afecta ello a la dinámica relacional de los países de la Unión?
Evidentemente, teniendo a 27 Estados miembros con culturas diferentes, lo más normal es que existan divergencias de opiniones. Esto no es negativo en sí, pues es propio de un sistema deliberativo que se nutre de una diversidad de opiniones.
No obstante, parece ser que la epidemia está resucitando algunas dinámicas nefastas que ya existían durante la gestión de la crisis económica, con una supuesta confrontación entre los países del Norte, liderados por Alemania y los Países Bajos, y aquellos del Sur. Pero esta interpretación no refleja adecuadamente la situación, excepto si se consideran a países como Irlanda y Bélgica como países del Sur de Europa. Además, esta interpretación alimenta prejuicios y estereotipos sobre un Norte que sería riguroso y virtuoso y un Sur despilfarrador y perezoso, dejando así de lado los beneficios que suponen el mercado único y la UE para el conjunto de sus Estados miembros.
De hecho, esta epidemia debería suponer un impulso en la integración europea y en las dinámicas relacionales de sus estados miembros. La carta enviada al presidente del Consejo Europeo Charles Michel por nueve Estados pidiendo la mutualización de la deuda, así como la carta solicitando que la Comisión Europea use el Pacto verde para lanzar una recuperación verde del continente son pruebas de que se pueden forjar alianzas entre Estados miembros de forma transversal.
Ello no es teórico, ya que tiene un impacto importante sobre la percepción de la opinión pública de los distintos países que conforman la Unión, y por tanto, sobre la formación de una conciencia europea, necesaria para abordar los distintos desafíos comunes desde una perspectiva solidaria y fraternal.
- ¿Se puede hablar de insolidaridad presente en las primeras actuaciones de algunos países de la Unión?
Es cierto que al inicio de la pandemia hubo algunos reflejos de repliegue nacional: algunos Estados prohibieron el transporte de material sanitario hacia otros países, se habló de restablecer las fronteras internas, y hasta hubo casos de desvío de material sanitario. Hubo un momento de desconcierto por la falta de reactividad en un momento tan grave como el que estaban atravesando ciertos países como Italia.
No obstante, rápidamente, la Comisión Europea tomó medidas para hacer frente a este repliegue aclarando por ejemplo las reglas de circulación en el espacio Schengen: con los carriles verdes, que permiten que las mercancías esenciales puedan circular libremente, o cuando insistió (con éxito) para que Polonia deje a los ciudadanos estonios, lituanos y letones cruzar el país para volver a los suyos.
Pasado un primer momento de shock, la solidaridad europea empezó a manifestarse, dando así forma a la cláusula de solidaridad consagrada en el artículo 196 TFUE. Por poner ejemplos, algunos estados (especialmente Alemania, Luxemburgo o incluso Suiza) acogieron enfermos de otros países (especialmente Francia e Italia). Asimismo, varios Estados enviaron material sanitario a otros.
Como apuntaba en la pregunta anterior, todas esas medidas que permiten concretizar la solidaridad europea son absolutamente necesarias para la ciudadanía y el proyecto europeo. La UE se edificó sobre las ruinas de la segunda guerra mundial con el objetivo de establecer y mantener la paz. Este objetivo se ha cumplido – y sigue siendo de suma importancia – pero el proyecto europeo no puede justificarse exclusivamente en base a ello, sino que ha de renovarse. Las medidas en sí, absolutamente necesarias, no son suficientes para reconstruir la confianza de los europeos con la UE, ya que la forma de comunicar sobre estas medidas es igual de importante. Todos tenemos presente imágenes de la llegada de mascarillas desde China a Italia, a pesar de que la ayuda china haya sido infinitamente más modesta que la ayuda prestada por socios europeos.
La pandemia está poniendo a pruebas el proyecto europeo y los Estados miembros no pueden satisfacerse del status quo, sino que deben reinventar la narrativa sobre la UE para darle una cara más humana, ganarse el corazón de sus ciudadanos, y reforzar los lazos entre los pueblos de Europa.
- ¿Considera que Europa ha tenido una reacción tardía para combatir la expansión del COVID-19, realmente, se está aprendiendo de la experiencia asiática?
Este tema es complicado por varios motivos. Parece claro, a posteriori, que los Estados europeos infravaloraron el riesgo de verse afectados por la enfermedad.
No obstante, no siempre es fácil distinguir entre las señales y el ruido sobre un asunto determinado y se ha de volver a los elementos que estaban en manos de los dirigentes a principios del año. Ahora se sabe que ya había casos de COVID-19 en China antes de que lo anunciase oficialmente el 31 de diciembre de 2019. De hecho, el virus también se encontraba en Europa (al menos en Francia) en diciembre, pero las autoridades sanitarias no podían saber que estaban tratando a paciente con un virus nuevo. Por consiguiente, la falta de transparencia de las autoridades chinas acerca de la realidad del virus así como el papel controvertido que ha desempeñado la OMS son factores que no se pueden eludir a la hora de entender la reacción tardía de las autoridades europeas.
Volviendo a Europa, también se ha de evidenciar la falta evidente de preparación por parte de los Estados europeos para una anunciada epidemia. La ausencia de mecanismos de coordinación europeos, de material sanitario y de protección incluso para el propio personal sanitario demuestra que las pandemias no estaban consideradas de alto riesgo en Europa. Sin lugar a duda, el orden de las prioridades debería de haber cambiado ahora.
