Por Juan Carlos Ruiz Molleda, abogado por la PUCP, coordinador del área de Litigio Constitucional del Instituto de Defensa Legal y especialista en los derechos de los pueblos indígenas

La ratificación del Acuerdo de Escazú supone la incorporación en nuestro ordenamiento jurídico de un nuevo tratado internacional de derechos humanos. A continuación, algunas implicancias constitucionales de lo que significa la incorporación de un tratado de derechos humanos en nuestro ordenamiento jurídico.

  1. ¿Cuáles son las consecuencias jurídicas de su ratificación?

El Acuerdo de Escazú tiene fuerza normativa. En otras palabras, el Acuerdo de Escazú se incorpora en nuestro ordenamiento como 1) una norma jurídica y no solo como una declaración retórica de buenas intenciones, 2) se incorpora como una norma de la mayor jerarquía, es decir, de rango constitucional, 3) es de aplicación inmediata por todos los operadores del sistema de justicia y todo funcionario público, incluido los particulares, pues como toda norma constitucional que reconoce derechos, no necesita necesariamente una norma de desarrollo para desplegar efectivos normativos, 4) este acuerdo no puede ser contradicho ni modificado por ninguna ley y normas de rango reglamentario por un criterio de jerarquía normativa, bajo sanción de nulidad, 5) la vigencia de las reglas establecidas en el Acuerdo de Escazú pueden ser exigidas, protegidas y defendidas a través de procesos constitucionales.

  1. ¿Qué fuerza jurídica tendría el Acuerdo de Escazú?

Tendría rango constitucional. No se trata de una declaración más sin efecto vinculante, sino de un nuevo tratado internacional de derechos humanos en materia ambiental, el cual una vez que es ratificado por el Congreso de la República, se incorpora en el ordenamiento jurídico como una norma de rango constitucional. Como dice el TC, “Los tratados internacionales sobre derechos humanos de los que el Estado peruano es parte integran el ordenamiento jurídico. Dichos tratados no solo conforman nuestro ordenamiento, sino que, además, detentan rango constitucional”. STC Nº 00025-2005-PI/TC y Nº 00026-2005-PI/TC acumulados, f.j. 25.

  1. ¿Qué implica que un tratado internacional de derechos humanos tiene fuerza normativa?

La ratificación de un tratado internacional de derechos humanos tiene dos principales consecuencias. La primera es que incorpora nuevos derechos humanos, o como en este caso, que desarrolla el contenido de derechos ya reconocidos; la segunda es que, este tratado se convierte en un nuevo parámetro de validez material de un acto normativo o administrativo. Como precisa el TC

“El rango que detentan trae consigo que dichos tratados estén dotados de fuerza activa y pasiva propia de toda fuente de rango constitucional; es decir, fuerza activa, conforme a la cual estos tratados han innovado nuestro ordenamiento jurídico incorporando a éste, en tanto derecho vigente, los derechos reconocidos por ellos, pero no bajo cualquier condición, sino a título de derechos de rango constitucional. Su fuerza pasiva trae consigo su aptitud de resistencia frente a normas provenientes de fuentes infraconstitucionales, es decir, ellas no pueden ser modificadas ni contradichas por normas infraconstitucionales e, incluso, por una reforma de la Constitución que suprimiera un derecho reconocido por un tratado o que afectara su contenido protegido. Los tratados sobre derechos humanos representan en tal sentido límites materiales de la propia potestad de reforma de la Constitución”. (STC Nº 00025-2005-PI/TC y 00026-2005-PI/TC, acum. f.j. 34)

  1. ¿Por qué se dice que los tratados internacionales de derechos humanos tienen una función interpretativa?

Los tratados internacionales de derechos humanos no solo tienen una función normativa, que implica que incorporan nuevos derechos y que son criterio de validez material de todo actos normativo y administrativo, sino que también tienen una función interpretativa, que implica que ayudan a precisar el contenido contitucional de los derechos fundamentales. Como lo reconoce el artículo V del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, aprobado por Ley 28237,El contenido y alcances de los derechos constitucionales protegidos por los procesos regulados en el presente Código deben interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos, los tratados sobre derechos humanos, así como de las decisiones adoptadas por los tribunales internacionales sobre derechos humanos constituidos según tratados de los que el Perú es parte”.

  1. ¿Cuál es la relación entre la Constitución y tratados internacionales de derechos humanos?

Para precisar el contenido constitucional de un derecho fundamental, no basta con revisar la norma de la Constitución que reconoce un derecho determinado, es necesario además revisar el contenido del mismo derecho, desarrollado en tratados internacionales de derechos humanos. En tal sentido, los tratados permiten completar la determinación del contenido constitucional protegido. Como lo precisa el TC, “el contenido constitucionalmente protegido de los derechos reconocidos por la Ley Fundamental no sólo ha de extraerse a partir de la disposición constitucional que lo reconoce; de la interpretación de esta disposición con otras disposiciones constitucionales con las cuales pueda estar relacionada (principio de unidad de la Constitución), sino también bajo los alcances del Derecho Internacional de los Derechos Humanos”. STC N° 4587-2004-AA/TC, f.j. 44)

  1. ¿Prevalece un tratado internacional de derechos humanos sobre la Constitución?

No necesariamente prevalece el tratado internacional de derechos humanos. Debe hacerse una interpretación sistemática y armónica de todas las normas vinculantes. Prevalece, ciertamente, la norma que es más protectora de un derecho humano o de un derecho fundamental.

“No cabe, pues, asumir una tesis dualista de primacía del Derecho internacional sobre el Derecho interno y a la inversa; se requiere, por el contrario, una solución integradora y de construcción jurisprudencial, en materia de relaciones del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y el Derecho constitucional nacional. Se precisa de un sistema de articulación competencial entre las jurisdicciones internacional y constitucional, en virtud del cual no resulta aceptable fijar una competencia de competencias privativa, sino establecer la voluntad del Estado peruano, en concordancia con las obligaciones internacionales asumidas como miembro de dicho Sistema; siendo que la confluencia teleológica, dada la protección efectiva de los derechos fundamentales de los ciudadanos peruanos, determina esta relación de cooperación entre ambas jurisdicciones, de conformidad con el artículo 1 de la Constitución, que establece: La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado”. (00679-2005-AA), f.j. 36

  1. ¿Afecta la soberanía nacional la firma de tratados internacionales?

El Estado se ha asustado luego de un comunicado de ex militares retirados que hablaban de limitación de la soberanía y de que este tratado internacional podría restringir la explotación de los recursos naturales. Los estados no viven aislados con sus fronteras cerradas. Tienen relaciones de intercambio económico, comercial, político, cultural, militar, etc. Con esa lógica no deberíamos de haber firmado ningún tratado internacional, no solo los de derechos humanos, sino ningún tratado de comercio. Esa mentalidad olvida que vivimos en un mundo donde los derechos humanos y la protección del medio ambiente son temas de preocupación internacional y no solo asuntos internos. El Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI, del Grupo Banco Mundial), es un mecanismo de solución de controversias fuera del sistema de justicia en el Perú, cuando empresas trasnacionales invierten en el Perú, y que los que ahora protestan nunca han dicho nada. De otro lado, ¿afecta la soberanía del Perú sobre sus recursos naturales? La respuesta es no. El propio artículo 3 letra i del Acuerdo de Escazú reconoce el “principio de soberanía permanente de los Estados sobre sus recursos naturales”.

  1. ¿Necesitamos el Acuerdo de Escazú para proteger el medio ambiente?

No necesitamos recurrir al Acuerdo de Escazú para cuestionar proyectos extractivos o de infraestructura cuando generaran un gran y devastador impacto en el medio ambiente. La Constitución y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional tienen suficientes reglas para suspender proyectos extractivos que afectan el medio ambiente de manera grave e intolerable, tal como ocurrió en el caso Cordillera Escalera donde l TC ordenó suspender la exploración del lote 103, hasta que no demuestre MINEM que este no afectaba el Área de Conservación Regional Cordillera Escalera (STC No 03343-2007-PA)

  1. ¿Se puede alegar derecho interno para incumplir un tratado?

No se puede alegar derecho interno para incumplir tratados. En el caso de compromisos internacionales, deben tenerse presente los artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. El primero de ellos establece que: “Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe.” Mientras que el segundo indica que “Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado.”

  1. ¿Puede el Poder Ejecutivo oponerse o suspender la ratificación del Acuerdo de Escazú?

El Poder Ejecutivo ya decidió suscribir el Acuerdo de Escazú. Ya expresó su opinión el Gobierno, ya decidió suscribir el acuerdo. Esta voluntad se exteriorizó y se concretó cuando suscribió el Acuerdo de Escazú. No puede ahora dar marcha atrás. Estos actos de retroceso no tienen valor jurídico. En el año 2018, el Estado suscribió el Acuerdo de Escazú en la ciudad de Costa Rica, con la finalidad de dar cumplimiento a sus obligaciones internacionales de proteger el medio ambiente ya los defensores del medio ambiente. Lo que corresponde es que el Congreso lo ratifique de acuerdo con el artículo 56 de la Constitución.

El Acuerdo de Escazú está en la competencia del Congreso. Desde el momento en que el Ejecutivo suscribió el acuerdo, salió de su competencia e ingresó en la competencia del Congreso. El artículo 56 de la Constitución es muy claro cuando reconoce que son los Congresos los que ratifican los tratados internacionales de derechos humanos.

El Gobierno impide al Congreso ejercer su competencia de ratificación de tratados. En consecuencia, estamos ante actos del Ejecutivo que impiden el ejercicio de la competencia del Congreso de ratificar los tratados internacionales de derechos humanos. No se está respetando el reparto de competencias del constituyente. Habría que exhortar al Gobierno a no interferir en las competencias del Congreso. Habría también que exhortar al Congreso a defender sus competencias y sus fueros.

  1. ¿Quiénes se oponen al acuerdo de Escazú?

En un contexto como el peruano, donde el 60% de la causa del calentamiento global es por deforestación, y donde existe mayor conciencia en el Perú y en el mundo en relación con la necesidad de sumar y articular esfuerzos nacionales e internacionales para luchar contra el cambio climático, que a todos nos afecta indefectiblemente, y cuyas consecuencias afectarán principalmente a los sectores más pobres, es fácil de suponer quienes son los que se oponen a la ratificación del Acuerdo de Escazú. Son los que quieren seguir realizando actividades de explotación de recursos naturales de manera ilegal e ilimitada sin ningún tipo de controles, sin ningún tipo de limites que impone las normas de protección del medio ambiente.

  1. ¿Reconoce nuevos derechos el Acuerdo de Escazú?

Si bien no reconoce ningún nuevo derecho, lo que en realidad hace es desarrollar y precisar el contenido convencional y constitucional de los derechos fundamentales a disfrutar de un medio ambiente equilibrado y adecuado a la vida, a la participación política y de acceso a la información, fundamentalmente, derechos ya reconocidos en nuestra Constitución y en tratados internacionales de derechos humanos.

  1. ¿Cuál es el principal aporte del Acuerdo de Escazú?

Es necesario destacar en este acuerdo las normas sobre transparencia de la información ambiental, en especial el artículo 5 que habla de acceso a información ambiental, el artículo 6 sobre generación y divulgación de información ambiental, el artículo 7 sobre participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales, el artículo 8 sobre acceso a la justicia en asuntos ambientales y el artículo 9 sobre defensores de los derechos humanos en asuntos.


Fuente de imagen: Red/Acción

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