Por Andrés Dulanto Tello, profesor de Derecho de la Universidad Científica del Sur y director de Derecho Verde (Twitter: @DerechoVerde)

Introducción

En octubre de 2018 se firmó el primer Acuerdo de Producción Limpia (APL) en Perú, mediante el cual Coca-Cola y Arca Continental Lindley se comprometieron a realizar acciones para reducir, reutilizar y reciclar materiales de sus empaques, con la finalidad de contribuir a la disminución de los residuos generados por sus productos. En este acuerdo celebrado con la presencia de la ministra del ambiente, el ministro de producción y el canciller peruano, dichas empresas se comprometieron a la incorporación de material reciclado en la fabricación de nuevos envases, la reutilización de empaques de vidrio y la promoción del reciclaje de los envases de plástico[1].

Los APL son una forma de sentar los compromisos voluntarios de las empresas respecto al uso de sus materiales y productos, promoviendo así, la circularidad: una visión ecológica en el que se ve al mundo como una red de fenómenos que están fundamentalmente interconectados, por lo tanto se promueve pensar en el uso de recursos dentro de un ciclo completo de vida de los productos y no en estadíos independientes[2].

En el presente artículo se pretende explorar la regulación peruana sobre APL y verificar si estos acuerdos con metas voluntarias son una forma eficiente de promover la economía circular y ecoeficiencia en nuestro país, o más bien se trata de una forma de reconocer prácticas que ya venían efectuando y que no generan un real cambio en la matriz productiva.

Acuerdos de Producción Limpia y su regulación en el Perú

La promulgación del Decreto Legislativo Nº 1278 en 2016 que aprobó la Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos (LGIRS) marcó un hito en el Perú porque supuso la incorporación de novedosos conceptos que promueven una mayor responsabilidad de los actores privados en la disminución de los impactos de sus productos en el planeta, incorporando principios como el de responsabilidad extendida del productor, el de economía circular y la valorización de residuos. El literal “a” del artículo 5 de la LGIRS incluyó el concepto de economía circular, el cual implica que “la creación de valor no se limita al consumo definitivo de recursos, considera todo el ciclo de vida de los bienes” La visión que plantea la LGIRS con la introducción de este principio es la eficiente regeneración y recuperación de los recursos dentro del ciclo de vida del producto.

El Reglamento de la LGIRS, emitido a finales de 2017, se incorporó en el artículo 12 los APL como instrumentos voluntarios de promoción de mejoras en las actividades productivas de las empresas, previendo acciones de ecoeficiencia más allá de lo estipulado por la legislación vigente, con el objetivo lograr la prevención o minimización de residuos sólidos. De acuerdo con el Reglamento de la LGIRS, pueden suscribir voluntariamente estos acuerdos los titulares de las actividades productivas, extractivas y de servicios, lo cual no los exime de cumplir la normatividad ambiental vigente, sino que establecen lineamientos voluntarios que implican una mejora en relación a lo previsto en la legislación.

Posteriormente, mediante Resolución Ministerial Nº 155-2019-MINAM se aprobó la  Directiva Nº 02-2019-MINAM/DM que estableció el procedimiento para la revisión, subscripción, seguimiento, control y reconocimiento del cumplimiento de  “Acuerdos de Producción Limpia en materia de residuos sólidos” en el marco de la LGIRS y lo previsto en el artículo 12 de su reglamento[3]. Entre las principales disposiciones relacionadas a la suscripción de APL previstas en la Directiva se encuentran las siguientes:

  • Los APL deben contener mínimo tres metas relacionadas a los lineamientos de la LGIRS con especial énfasis en la minimización, valorización y eficiencia de materiales (v.g. selección de materias primas e insumos de menor impacto ambiental negativo).
  • Los APL deben contener como mínimo una meta relacionada a la educación, información y/o sensibilización ambiental (v.g. contar con al menos 25% de su personal capacitado sobre gestión de residuos sólidos)
  • Los APL deben considerar una meta o una acción relacionada a brindar apoyo e impulso al Programa de Segregación en la Fuente y Recolección de Gestión de Residuos Sólidos.
  • Las empresas proponentes, además de presentar su propuesta de APL, deben adjuntar como anexo el diagnóstico en materia de residuos sólidos de sus sistemas productivos y un plan de implementación del APL.
  • El MINAM, en coordinación con el titular de la actividad y la autoridad sectorial competente deben realizar el seguimiento y control a los compromisos previstos en el APL
  • Las empresas que hayan cumplido con el 100% de los acuerdos previstos en sus APL serán reconocidas por el MINAM con un diploma de cumplimiento luego de haber verificado la realización de los compromisos.

En el Perú, entonces, los APL están enfocados en la gestión de residuos sólidos, esto debido a que son instrumentos en el marco de la LGIRS y su reglamento. Este cambio supone el paso de una visión de economía lineal en la que los generadores de residuos se dedican a cumplir ciertas disposiciones enfocadas en la disposición final, a una visión moderna que incluye el principio de economía circular que promueve procesos productivos que consideran la disminución y recuperación de recursos, fomentando así una minimización de los residuos.

Implementación de APL en Perú: ¿un verdadero cambio industrial hacia una economía circular?

Desde la promulgación en el 2017 del reglamento de la LGIRS, con el que se reguló y comenzó a promover la suscripción de APL, el Perú solo cuenta con 7 acuerdos suscritos[4] y, en tan solo un caso, el del convenio con Coca Cola y Arca Continental Lindley, se ha entregado un reconocimiento por el cumplimiento del 100% de acuerdo a lo previsto en el numeral 6.3.2 de la Directiva Nº 02-2019-MINAM/DM[5].

Así, la primera crítica que surge a los APL es que se trata de instrumentos en los que la voluntariedad de las empresas prima para cumplir con estos acuerdos: si bien los APL son importantes en la transición hacia una economía circular porque promueven la eficiencia en en el uso de materiales y la gestión adecuada de residuos sólidos, la voluntariedad luego de más de dos años ha demostrado que sólo un minúsculo grupo de empresas (7 para ser exactos) decidan promover cambios en sus procesos industriales. Al respecto, no se cuenta con incentivos más fuertes más allá de un reconocimiento honorífico o, con lineamientos obligatorios para que las empresas comiencen a cambiar sus procesos productivos.

Otra crítica a los APL es que estos se encuentran regulados en la legislación relativa a residuos sólidos, lo cual tiene un enfoque muy limitado sobre lo que implica la economía circular. Este concepto va más allá de la reducción y reutilización de residuos, sino que promueve la mejora integral en los procesos industriales o de servicios, desde el diseño, pasando por la minimización de impactos ambientales en su elaboración, durante el uso por parte de los consumidores y al final de su ciclo de vida. Por ejemplo, en la estrategia europea “A new Circular Economy Action Plan For a cleaner and more competitive Europe”[6] ha establecidos una serie de lineamientos para el cambio de los sistemas productos, poniendo énfasis en el ecodiseño del producto, ya que el 80% de los impactos ambientales se determinan en la fase de diseño[7].

En esa línea, el Perú todavía tiene un largo camino que transitar hacia una verdadera economía circular. Un primer paso ha sido el Decreto Supremo Nº 003-2020-PRODUCE que aprobó la “Hoja de Ruta hacia una Economía Circular en el sector industria”, que incluye líneas de acción para que PRODUCE promueva el establecimiento de normatividad, lineamientos y medidas concretas en esta materia. Con esta política, que se enmarca en la Política Nacional de Competitividad y Productividad, se espera que el sector producción pueda emitir normativa que promueva la economía circular más allá de la gestión de residuos sólidos, que promueva la sostenibilidad en la operación de las actividades económicas.

Para concluir debemos mencionar, que si bien los APL’s y los esfuerzos que realizará el sector Producción son un hito importante en la transición hacia una economía circular, estos no son suficientes: se debe incluir también a otros sectores como construcción, saneamiento, agricultura, dado que este enfoque también se puede aplicar a estas actividades y no solo a la elaboración de productos. En esa línea, tal vez sería necesario pensar en una norma[8] o una estrategia nacional[9] para promover la economía circular.


Fuente de Imagen: muypymes.com

[1] MINISTERIO DEL AMBIENTE (2018). “Se firma primer Acuerdo de Producción Limpia en el Perú” Recuperado de: https://www.gob.pe/institucion/minam/noticias/21389-se-firma-primer-acuerdo-de-produccion-limpia-en-el-peru

[2] UNEP. Understanding circularity”. Recuperado de: https://buildingcircularity.org/

[3] Cabe señalar que antes de esta Directiva ya se habían aprobado APL como el de Coca Cola y Arca Continental en el 2018. Se realiza esta precisión a efectos de clarificar desde cuando se comenzó a suscribir esta clase de acuerdos.

[4] MINAM (2020) “Acuerdos de Producción Limpia entre el Minam y empresas privadas promueven la economía circular” Recuperado de: “https://www.gob.pe/institucion/minam/noticias/214671-acuerdos-de-produccion-limpia-entre-el-minam-y-empresas-privadas-promueven-la-economia-circular”

[5] En el mencionado artículo se estipula que Cuando se verifique el cumplimiento del 100% de las metas y acciones comprometidas en el Acuerdo de Producción Limpia en materia de residuos sólidos, por parte del Titular de la Actividad, el MINAM otorga un reconocimiento consistente en un diploma.

[6] Unión Europea (2020) “A new Circular Economy Action Plan For a cleaner and more competitive Europe” Recuperado de: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1583933814386&uri=COM:2020:98:FIN

[7] Unión Europea (2014). “Ecodesign your future. How ecodesign can help the environment by making products smarter”. Recuperado de: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/4d42d597-4f92-4498-8e1d-857cc157e6db

[8] Existen esfuerzos de economías emergentes como China que con la “Circular Economy Promotion Law of the People’s Republic of China”  Recuperado de: http://www.fdi.gov.cn/1800000121_39_597_0_7.html

[9] Colombia ha sido el primer país latinoamericano en establecer una estrategia nacional de economía circular estableciendo metas y tasas específicas de cumplimiento. Recuperado de: https://id.presidencia.gov.co/Paginas/prensa/2019/190614-Presidente-Duque-Estrategia-Nacional-Economia-Circular-primera-politica-ambiental-de-este-tipo-en-America-Latina.aspx

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