Por Enfoque Derecho

Se acabó el tiempo para poder realizar alguna modificación a las elecciones que se realizarán el próximo 2021. Por tal motivo, durante los últimos meses hemos observado que se han “debatido” numerosas reformas políticas con gran celeridad. Todo esto con el fin de poder cumplir con la fecha límite dispuesta en la Ley N° 31010, Ley que introdujo una modificación a la Ley Orgánica de Elecciones. En este sentido, la tan ansiada reforma política se ha llevado a cabo de manera acelerada en estas últimas semanas, incluso realizando modificaciones de último momento a las normas que se buscaban aprobar.

Dentro de estas últimas reformas “express” que se han aprobado podemos encontrar a la Ley N° 31046[1], Ley que modifica el título VI “Del financiamiento de los Partidos Políticos” de la Ley N°28094. Dicha norma fue promulgada el día 24 de septiembre de 2020 y aprobada en el Congreso el 18 de septiembre de 2020. Con la mencionada norma se introdujeron varias modificaciones a la Ley de Financiamiento de los Partidos políticos, tales como los cambios en los montos que recibirán los partidos políticos y los candidatos como aportes, la supervisión por parte de la ONPE de las cuentas partidarias, infracciones y sanciones por el incumplimiento de normas, entre otros.

Sin embargo, lo que resulta importante para el presenta análisis es el cambio que se realizó al texto de la mencionada norma. Antes de dicho cambio, la reforma mencionaba que, si cumplido un año los partidos políticos siguen con el incumplimiento de deudas, se cancelará la inscripción de dicha agrupación. No obstante, a pedido de Martha Chávez (Fuerza Popular) y Carlos Almerí (Podemos Perú), dicha medida se eliminó. Sobre dicha modificación, Omar Chehade, presidente de la Comisión de Constitución, indicó en una entrevista lo siguiente:

“Hemos tenido un texto original donde se contemplaba la cancelación de la inscripción de los partidos políticos. No hay los votos en ese punto como para poder llegar [a aprobarlo], estamos contra el tiempo”.[2]

Dichos comentarios demuestran la principal razón por la que dicho cambio se realizó, esto es, con la intención de que la medida no fuera observada y se perdieran votos necesarios para su aprobación.

Por otro lado, otra reforma que se ha realizado a último momento es la referida a la Ley N.º 30717[3], la cual es una reforma constitucional que agrega los artículos 34-A y 39-A en la Constitución. Dicha reforma prohíbe que los sentenciados en primera instancia por comisión de delito doloso puedan postular a cargos de elección pública y/o cargos de confianza.

Cabe destacar que la propuesta de esta reforma fue por parte del Ejecutivo, con la diferencia de que en dicha propuesta la prohibición solo aplicaba para sentenciados cuya pena era mayor que cuatro años. Sin embargo, en el debate de la primera votación, realizada el pasado 5 de julio, la congresista María Teresa Cabrera pidió que la norma se aplique a todos los sentenciados en primera instancia, pedido que fue recogido por la Comisión de Constitución del Congreso.

Si bien dicha reforma logró obtener las dos aprobaciones en el Congreso exigidas por el artículo 206° de la Constitución, su debate y aprobación se hizo esperar más de lo pensado. Esto debido a que después de la primera aprobación realizada el 5 de julio del presente año, se tuvo que esperar hasta el 12 de septiembre para que pueda realizar la segunda votación. En este sentido, dicho día se puso en agenda la segunda votación de esta reforma constitucional gracias al pedido del congresista Fernando Meléndez (Alianza por el Progreso), el cual fue respaldado por otros miembros del Parlamento. No obstante, cabe destacar que no se realizó un debate sobre la medida debido al pedido unánime de los voceros del Congreso. Es por ello por lo que el presidente del Parlamento, Manuel Merino, dispuso que se pasará directamente a la votación, la cual finalizó con una aprobación de 111 votos, 8 en contra y 8 abstenciones.  

Con estos dos ejemplos podemos verificar cómo se han llevado los debates y aprobaciones de las últimas reformas políticas, siendo estas llevadas con gran celeridad. Esto se debe primordialmente a que los debates de dichas reformas se pospusieron hasta el último momento, lo cual dejó poco espacio para el debido control de sus contenidos y solo se buscaba su pronta aprobación. Por ello los parlamentarios prefirieron realizar cambios a los textos propuestos o evitar el debate para poder aprobar dichas reformas antes de la fecha límite.

Múltiples iniciativas legislativas se han presentado sobre la materia, provenientes tanto de los propios parlamentarios como del Poder Ejecutivo. Algunos de estos, incluso, se encontraban en trámite cuando el Congreso fue disuelto el 30 de setiembre del año pasado. Cabe preguntarse, entonces, si los congresistas hicieron caso omiso al artículo 105° de la Constitución, al enfocarse en otras actividades y proyectos, algunos de menor importancia, en lugar de enfocarse en aquellas reformas sustanciales que, además de estar ya en agenda del Parlamento, fueron de las principales promesas de campaña que muchos de los ahora congresistas realizaron.

Si bien apenas entró el Congreso en funciones, se prorrogó el plazo para poder realizar modificaciones y reformas aplicables a las elecciones de 2021, poco se hizo desde entonces. Dos de las reformas más esperadas, como son el impedimento de postular a los sentenciados en primera instancia y la reforma de financiamiento de partidos políticos, se aprobaron sin mayor profundización y con cambios repentinos que incluso modificaban la esencia de la norma.

Al respecto, Enfoque Derecho conversó con Eduardo Dargent, Doctor en Ciencia Política por la Universidad de Texas, quien opina que muchas de las reglas que, al ser los propios congresistas los encargados de hacer efectivas estas políticas, es evidente que van a direccionarlas hacia aquello que más los favorecen. Por esto, opina el especialista, que no es sorpresa que muchos temas de la esperada reforma se encuentren vaciados de contenido gracias a las modificaciones realizadas a último minuto por los congresistas.

Como producto de lo anterior, múltiples reformas últimamente han sido promovidas por la presión de la opinión pública, en lugar de la iniciativa propia de los parlamentarios. Sin embargo, el límite son las grandes reformas que colisionan directamente con los intereses de los parlamentarios, como es la popular reforma que busca eliminar el voto preferencial. 

Sobre este último, Dargent menciona que, una de las principales causas de la falta de motivaciones políticas para dar pie y avanzar con esta reforma, es la presencia de agentes casi libres en el Congreso, en lugar de partidos políticos sólidos. Así, priman en el Congreso actitudes individualistas, donde sus miembros buscan hacerse conocidos por su cuenta, independientemente de sus partidos. Los votantes, dice el especialista, comparten muchas veces esta perspectiva y ven la lista del Congreso como la lista presidencial, donde más importa el rostro del personaje que el partido, generando una distorsión en cuanto a la representatividad parlamentaria. Este es el gran obstáculo que presenta respecto al voto preferencial.

Así, reformas tan esperadas como la mencionada parecen simplemente no tener cabida en la agenda del Pleno para las elecciones del 2021, perjudicando así otras reformas como la de la paridad y alternancia. Así, la reforma política, uno de los principales fundamentos por los que muchos de los actuales congresistas asumieron el cargo, ha quedado vaciada o archivada. 

Es cierto que, como menciona Dargent, el Congreso de la República tiene libertad para realizar sus actividades, teniendo como parámetros para su actuación la Constitución y el Reglamento del Congreso. Sin embargo, cabe preguntarse si realmente el actuar de los congresistas ha sido conforme a lo que su Reglamento manda.

En las ultimas reformas y debates del Congreso hemos podido apreciar un gran desorden y aceleración en la manera cómo se aprobaban las normas. Esto nos lleva a preguntarnos si es correcto el trámite que se ha realizado en dichas votaciones. En primer lugar, debemos de tener en cuenta que la reforma constitucional que recientemente fue aprobada por el Congreso para prohibir que sentenciados en primera instancia puedan postular a cargos de representación pública o cargos de confianza, fue en realidad una iniciativa que vino por parte del Poder Ejecutivo, tal y como lo manifestó el mismo presidente de la República en un mensaje a la nación el 05 de julio del presente año.

En este sentido, debemos de tener en cuenta el artículo 105° de la Constitución, el cual menciona que los proyectos de Ley enviados por el Poder Ejecutivo con carácter de urgencia tienen preferencia de ser debatidos. Si bien la primera votación de dicho proyecto se realizó de manera rápida, se tuvo que esperar hasta el 12 de setiembre para que se realizara la segunda votación (exigida por el art. 206° de la Constitución para evitar el referéndum en reformas constitucionales). Incluso se hubiera tenido que esperar más si es que no fuera por iniciativa de un grupo de parlamentarios que exigieron que se discuta el tema en dicha reunión.

Sobre este punto, el profesor César Landa, experto en derecho constitucional y ex presidente del Tribunal Constitucional, manifestó lo siguiente:

“Dado la naturaleza que significa reformar la Constitución hay una importancia de carácter material sobre la prioridad de las reformas constitucionales ya que estas tienen una necesidad. En este sentido, existe una urgencia, pero no para probarlas sin respetar los procedimientos parlamentarios o el debate adecuado. Se debe aprobar con el debido debate público, la  necesaria participación de expertos y  de la ciudadanía, respetando los procedimientos parlamentarios”.

Por otro lado, en cuanto a la exoneración de una segunda votación para la aprobación de dichas normas, el profesor Landa reconoce que ha existido un uso y abuso por parte del Congreso de esta medida, la cual se viene realizando incluso desde el Congreso anterior. Si bien el Reglamento del Congreso permite que por acuerdo de portavoces se pueda pasar de una segunda votación, el uso de esta debe ser de carácter excepcional y no de manera habitual, tal y como se ha ido manifestando en las últimas votaciones. Esto evita que haya una total transparencia y un adecuado debate en las reformas que se buscan aprobar, lo cual no es idóneo para el desarrollo político de nuestro país. Asimismo, el profesor Landa opina que no solo se ha evitado la segunda votación, sino también el dictamen de la Comisión, lo cual manifiesta también una mala práctica por parte del Congreso, el cual debe usar esta medida de manera extraordinaria si es que no quiere caer en un supuesto de inconstitucionalidad.

Uno de los principales argumentos que se esgrime para realizar este tipo de modificaciones y aprobaciones express es la necesidad de celeridad en la aprobación de la reforma. Frente a ello cabe hacer dos observaciones.

Por un lado, la celeridad no significa irregularidad. Justificar inconsistencias o ambigüedades en la necesidad de una pronta solución, llevaría a admitir la arbitrariedad en cualquier circunstancia de emergencia. La necesidad de un procedimiento rápido no justifica, de ninguna forma, la prescindencia de etapas esenciales del propio procedimiento o de una reflexión detallada del mismo.

Por otro lado, la apresurada aprobación de estas reformas no se debe al poco tiempo que tenía el Congreso en sí para poder realizar estas aprobaciones, sino que la escasez de tiempo fue generada por el propio actuar de sus miembros. En los más de 6 meses que tiene instalado el actual Congreso, había suficiente tiempo para que proyectos como el la reforma de la Ley de Financiamiento de Partidos Políticos sea analizada y debatida por un tiempo prudente, sobre todo porque ya contaba con un informe especializado; sin embargo, el proyecto fue dejado de lado y desempolvado durante la crisis política para terminar siendo aprobado en medio de un debate sobre la vacancia presidencial, dejando muchas dudas de si los congresistas, al momento de votar, realmente reflexionaron sobre las consecuencias de dicho proyecto.

Como puede verse, la necesidad de tiempo no es una excusa para aprobar reformas inconsistentes, sobre todo cuando se trata de temas esenciales para el desarrollo de la democracia en el país. Además, se tuvo el tiempo suficiente para realizar un plan de trabajo adecuado que permita la aprobación de medidas que respondan a las necesidades actuales. Sin embargo, la excusa de la celeridad pierde consistencia cuando se percibe que la prioridad de las reformas no fue por su necesidad, sino por qué tanto colisionaba con los intereses de los congresistas, siendo el voto preferencial, el más perjudicado.

Al respecto, coincidimos con Eduardo Dargent en que las reformas de este tipo solo serán viables en tanto haya en el Congreso una verdadera cohesión partidaria, mientras que en un Parlamento fragmentado es más difícil poder conseguir la aprobación de este tipo de medidas. Lamentablemente, el actual Congreso es aún más fragmentado que el anterior, por lo que la posibilidad de conciliar intereses se hace más difícil hoy en día.

Como corolario, debemos tomar consciencia de la importancia de la opinión pública en la agenda parlamentaria. Sin la presión mediática, muchas reformas importantes o aprobaciones de normas necesarias no habrían sido aprobadas. Sin embargo, debemos reconocer que hay un límite para esta fuerza y que corresponde a los congresistas la aprobación del contenido de las diferentes reformas.

La crisis política de semanas anteriores ha demostrado la debilidad de las instituciones en el Perú y la necesidad de reformas para un correcto ejercicio de nuestra democracia. Por esto, es inadmisible que el Congreso haya decidido tratar de forma tan escueta y sin contenido las reformas tan necesarias, aprobando algunas con modificaciones que les quitaba su esencia inicial y postergando, tal vez indefinidamente, otras.


*Agradecimiento a Eduardo Dargent y César Landa, por su colaboración en el presente Editorial.

[1] https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/ley-que-modifica-el-titulo-vi-del-financiamiento-de-los-par-ley-no-31046-1888147-1/

[2] https://gestion.pe/peru/politica/congreso-aprobo-cambios-a-la-ley-de-financiamiento-de-partidos-politicos-nndc-noticia/?ref=gesr

[3]https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/ley-de-reforma-constitucional-que-incorpora-el-articulo-34-a-ley-n-31042-1884952-1/

Fuente de imagen: Gestión.pe

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