Legalizando lo ilegal: reflexiones sobre la aprobación de la ampliación de tiempo para acceder a la formalización de la propiedad informal en el Perú

El autor aborda de manera crítica la extensión del plazo para la formalización de las posesiones informales hasta el 31 de diciembre del 2015.

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Antonio Edilberto Luyo Soria. Alumno de décimo ciclo de la facultad de derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

 A pocos meses de que el Perú cumpla 200 años de independencia aún se generan políticas que perpetúan mafias, brechas sociales e informalidad.

Se ha aprobado en el Congreso de la República el dictamen que propone una ley, la cual posee como principal regulación el extender el plazo para la formalización de las posesiones informales hasta el 31 de diciembre del 2015. Todo esto es producto de varios proyectos de ley presentados por congresistas de diferentes bancadas. No hay que ignorar que el derecho y la política no están alejados de la realidad, por ello, se tiene que analizar el contexto en que se aprueban estos proyectos de ley: durante una crisis política que enfrenta al poder ejecutivo y legislativo (nuevamente) y a escasos 7 meses de las elecciones para el Congreso.

Todo esto sumado nos da una idea de la salida populista que es el dictar una norma que prolongue la fecha de las formalizaciones ya que se dejan de lado aspectos técnicos importantes para la toma de decisiones, entre ellas: la incitación de mafias de tráfico de terrenos, el desorden urbanístico, sobrecostos en habilitaciones urbanas, etc.

La situación de la propiedad informal no es exclusiva del Perú, ya que varias ciudades de América Latina se ocuparon bajo la lógica de la necesidad, que es la motivación producto de una situación de pobreza a la cual se le suman carencias de tipo institucional como la falta de programas públicos para el acceso de viviendas (Abramo, P. 2003).

REVISIÓN HISTÓRICA

La lógica usada para el acceso de la propiedad informal es invadir un terreno, afianzar la posesión y ser reconocido por alguna institución pública para posteriormente obtener un título de propiedad. De esta manera, la «invasión marca el nacimiento del derecho expectaticio; el título, el paso del derecho expectaticio al legal; y finalmente, el registro, el paso del derecho legal al registrado (Webb, R., 2006)».

No es novedoso que los gobiernos de turno en el Perú amplíen las fechas para legalizar las posesiones informales. El antecedente más notorio es la Ley Nº 13517 que declara de interés nacional el saneamiento y la legalización de barrios marginales y barriadas, que solo incluye a los barrios marginales formados hasta el 20 de setiembre de 1960, declarándose ilegales las creaciones posteriores.

Jorge Ortiz (2017) señala que existen precedentes legales que van desde la época del gobierno de Fernando Belaúnde que con la Ley N° 23853 se establece como plazo para formalizar la propiedad informal aquellas posesiones acreditadas hasta antes del año 1980; después, en el primer gobierno de Alan García la posesión debe acreditarse hasta antes del 14 de abril de 1986, en este mismo período se amplía mediante Ley N° 25102 hasta el 20 de agosto de 1989. Alejandro Toledo mediante Ley N° 28391 prorroga el plazo de formalización hasta el 31 de diciembre de 2001; finalmente, en el segundo gobierno de García se amplía por 3 años dejando la fecha para el 31 de diciembre de 2004.

APLAZANDO LO INEVITABLE

El Estado peruano no ha sabido frenar la gran cantidad de invasiones que se han realizado como una forma de apropiación del territorio. No obstante, este comportamiento de inacción “no solo es producto de la baja capacidad de los estados, sino que el cálculo político de las élites gobernantes (políticos y burócratas) es un factor importante para comprender estas dinámicas del bajo control estatal”. (Arriola, 2019, p.5) Podemos colegir que los gobiernos de turno ven en la ampliación de plazos para la legalización de predios informales un buen aditivo de simpatía por parte de la población, la misma que necesita actualmente la clase política del Perú ya que afrontan una crisis de legitimidad e institucionalidad.

El crecimiento vertiginoso de la población peruana se aprecia en la variación de los censos realizados por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI, 2017), en donde se refleja un incremento de 3 millones 16 mil 621 habitantes al país desde el 2007 al 2017. Existe además una desigual distribución de la población en el territorio siendo Lima, Piura, La Libertad, Arequipa y Cajamarca los 5 departamentos más poblados del país que abarcan aproximadamente el 54% de la población nacional. Esta mala distribución producto de una política de descentralización mal implementada provoca que varias ciudades tengan que crecer de manera rápida y que el Estado no pueda suplir la falta de viviendas para la población.

Es entendible que, llegado a cierto punto de nuestra historia, se va a tener que tomar una posición frontal contra la apropiación ilícita de terrenos. Es cierto que existe una necesidad urgente de vivienda para la gran cantidad de habitantes que va creciendo cada año, sin embargo, los gobiernos no pueden seguir legalizando estas formas de adquisición de propiedad ya que incitan que el comportamiento se repita generando que se normalice el no obedecer las normas.

LOS PROYECTOS DE LEY MATERIA DE ANÁLISIS

Los congresistas que han redactado estos proyectos de ley pertenecen a las bancadas políticas de Acción Popular (PL 5218-2020), Fuerza Popular (PL 4870-2020), Podemos Perú (PL 4922-2020), Partido Morado (PL 5010-2020), Unión por el Perú (PL 5262-2020), Alianza para el Progreso (PL 5563-2020) y Somos Perú (PL 5687-2020), además del proyecto de ley 4458-2018. (Cárdenas, 2020). El común denominador de estos proyectos de ley es la ampliación del plazo para la formalización de propiedades informales y algunos de estos proponen nuevas facultades, competencias o beneficios para el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI).

Los proyectos de ley fueron aprobados por una aplastante mayoría ya que “(…) obtuvo en primera votación 109 votos a favor y 11 abstenciones. (…) [Además] quien sustentó el proyecto en mención, solicitó la exoneración de la segunda votación, que fue aprobada por 104 votos a favor, 11 abstenciones, y 5 en contra” (Ampudia, 2020). Esto muestra el consenso de la casi la totalidad de Congresistas que, lamentablemente, consideran que hicieron una obra para el bien de las poblaciones vulnerables del país, no estimando el daño a largo plazo que genera esta ampliación.

Llama bastante la atención que cuando se analiza el dictamen de la Comisión de vivienda y construcción (2020) para estos proyectos de ley, en un primer plano se afirma que durante poco más de 60 años se ha estado dilatando el plazo para la formalización de propiedades informales y evitando mecanismos de planificación para que las poblaciones pobres y extremadamente pobres accedan de manera ordenada a una propiedad.

Acto seguido, se consulta a las organizaciones que conocen sobre el marco normativo que quiere ser modificado como el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP) y COFOPRI. Durante las siguientes hojas del dictamen, estas instituciones exponen el rechazo a los diferentes proyectos por los cuales fueron consultados catalogándolos como “no viables”. Inclusive, la Comisión afirma que 8 de los 10 proyectos de ley materia de debate proponen cambiar el plazo de antigüedad para que las posesiones informales sean legalizadas y en ninguno de ellos se advierte una sustentación que justifique el nuevo plazo.

Si las opiniones que brindan estas entidades públicas que poseen los conocimientos técnicos del tema a debatir van a ser ignoradas, nos hacemos una interrogante lógica: ¿Para qué se les consulta? Esto demuestra que no se siguen opiniones técnicas para la toma de decisiones respecto a estos proyectos de ley.

En este mismo orden de ideas opina el Instituto Municipal de Planeamiento (IMPALA) de Arequipa, que en un comunicado se refiere a la aprobación de estos proyectos de la siguiente manera:

«(…) crean un nuevo y nefasto precedente al uso racional y ordenado del territorio toda vez que promueve la REGULARIZACIÓN antes que la planificación del suelo. Asimismo, la ampliación del plazo de posesión de la ocupación informal hasta el 31 de diciembre del 2015 promoverá el reconocimiento e incorporación de suelo urbano sin justificación técnica ni política orientadora clara, perpetuando así el ciclo de pobreza sin mayor posibilidad, por parte del Estado, de cerrar brechas cada vez más pronunciadas en cuanto a infraestructura y servicios urbanos (2020)».

LA NECESIDAD DE UN CATASTRO NACIONAL

Doctrinariamente se entiende como elementos de un Estado soberano a la población, al gobierno y al territorio; siendo este último el espacio físico en el cual se proyecta la soberanía (Remiro, A. et al., 2007). Por ello, es necesario que los gobiernos de turno se preocupen por conocer y recopilar la información de los predios tanto urbanos como rurales para tener un conocimiento territorial real del país. Desafortunadamente, la inexistencia de un catastro nacional limita el conocimiento de nuestro territorio siendo insuficientes los esfuerzos aislados de algunas entidades públicas.

FORMALIZACIÓN COMO MEJORA DE LA CALIDAD DE VIDA

En la página institucional del Congreso se dio la noticia de la aprobación de estos proyectos con gran entusiasmo, en este informe se dan algunas ideas que ciertos congresistas usaron para defender la aprobación de dichos proyectos, queremos resaltar la de el congresista Juan Oyola Rodríguez (AP), presidente de la Comisión de Vivienda:

“Es una realidad que no podemos dejar de lado y permitirá nuevos espacios sociales y económicos de los que en adelante puedan regularizar sus propiedades y la obtención de sus títulos de propiedad que les dará un valor agregado para mejorar sus condiciones sociales y económicas (Centro de noticias del Congreso, 2020)».

Paradójicamente, SUNARP señala en un oficio remitido a la Comisión que desde el inicio de COFOPRI en el año 1996, se han entregado aproximadamente 2 millones de títulos de propiedad de manera gratuita. No obstante, se está reconociendo un regreso a la informalidad de estos predios, además, la entrega de títulos no ha significado que los ciudadanos beneficiados se hayan insertado en la economía u obtengan beneficios de una vivienda digna (Comisión de Vivienda y Construcción, 2020).

No pasa mucho tiempo – ni requiere mayor análisis – para que cualquier persona se dé cuenta que el Estado amplía periódicamente el plazo para que se puedan legalizar estas posesiones, generando consecuencias negativas ya que el tráfico de terrenos e invasiones se seguirán dando a causa de la falta de voluntad política para resolver un tema tan delicado y por una gandulería legislativa, que como hemos comprobado con la aprobación de estos proyectos de ley, busca soluciones simplistas sin resolver el tema de fondo.

CONCLUSIONES

  • La necesidad de formalizar posesiones de propiedad informal en el país responde a una demanda social, además, es importante para tener un conocimiento real de la extensión de los predios mediante la formación de un catastro nacional.
  • La ampliación del plazo para la formalización de las posesiones informales no es una novedad legislativa, sino una costumbre que intenta resolver de una manera simplista un problema de delicado trato.
  • Estas políticas de formalización son usadas por parte de las élites gobernantes como medios para simpatías y aprobación de la población.
  • Las observaciones a los proyectos de ley, planteadas por las instituciones consultadas, revelan que se están eludiendo razones técnicas para las políticas legislativas nacionales en materia de propiedad informal.

Referencias:

Abramo, P. (2003) La teoría económica de la favela: cuatro notas sobre la localización residencial de los pobres y el mercado inmobiliario informal. Ciudad y Territorio Estudios Territoriales, XXXV(136-137), 273-294.

Ampudia, M. (2020, 15 de setiembre). Congreso aprueba PL 4458, 4870, y otros, que proponen ampliar los plazos de la titulación de terrenos ocupados por posesiones informales. Peruweek. https://bit.ly/2ZMPAcY

Arriola, A.G. (2019) La urbanización selectiva. Un estudio de la respuesta estatal a las invasiones de tierras y al tráfico de terrenos en zonas urbanas marginales de Lima. [tesis de licenciatura, Pontificia Universidad Católica del Perú]. Repositorio institucional PUCP. https://bit.ly/2ZODsrH

Cárdenas, A. (2020, 5 de agosto). Las lomas, un ecosistema en peligro por proyectos de ley que intentan formalizar terrenos ocupados ilegalmente. La República. https://bit.ly/2FQdWeq

Centro de noticias del Congreso (2020, 14 de setiembre). Pleno aprueba medidas para formalización de propiedades informales. CNC. https://bit.ly/2FIcJ9l

Comisión de Vivienda y Construcción. (2020, 13 de agosto). Dictamen por mayoría recaído en los proyectos de ley 4458/2018-CR, 4870/2020-CR, 4922/2020-CR, 5010/2020-CR, 5083/2020-CR, 5218/2020-CR, 5262/2020-CR, 5563/2020-CR, 5687/2020-CR y 5896/2020-CR que proponen una Ley que amplía los plazos de la titulación de terrenos ocupados por posesiones informales y dicta medidas para la formalización. Congreso de la República.

Instituto Municipal de Planeamiento (2020, 17 de setiembre). Pronunciamiento del Instituto Municipal de Planeamiento de Arequipa IMPLA en Defensa del Desarrollo Urbano Ordenado. IMPLA. https://bit.ly/3hJbm7A

Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).  (2017). Resultados definitivos de los censos nacionales 2017. INEI. https://bit.ly/3mydEdh

Ortiz, J.A. (2017, Abril) Propiedad informal en Perú: cada presidente “quiere” su ley. Actualidad Civil, 34, 19-28.

Remiro, A., Riquelme, R., Orihuela, E., Diez-Hochleitner, J. y Pérez-Prat, L. (2007) Los Estados. Derecho Internacional Curso General. (pp. 93-108). Tirant lo Blanch.

Webb, R., Beuermann, D. y Revilla, C. (2006). La construcción del derecho de propiedad: El caso de los asentamientos humanos en el Perú. Colegio de Notarios de Lima.


Fuente de imagen: COSAS Perú

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